Målkonflikter och synergier kan karaktäriseras utifrån perspektivet äkta och oäkta. En äkta målkonflikt är att konflikten inte kan lösas inom förvaltningen. En oäkta målkonflikt kan lösas med hjälp av åtgärder, exempelvis bättre teknik, ökad effektivitet och samarbete inom den egna förvaltningen.
Syftet med perspektivet äkta och oäkta är att skilja ut de verkliga och mest problematiska konflikterna, vilket i sin tur kan bidra till att skapa ett underlag för kommande beslut kring eventuella omformuleringar, prioriteringar eller åtgärder. Gränsdragningen mellan oäkta och äkta konflikter är dock inte alltid tydlig.
En äkta konflikt måste lösas med beslut på politisk nivå och är ofta beroende av prioriteringar och avvägningar mellan olika samhällsintressen. En viktig iakttagel- se är att en specifik konflikt samtidigt kan vara både oäkta och äkta, beroende på var i systemet frågan ställs och vilken rådighet aktören i fråga har. Detta utvecklas i följande avsnitt.
ÄKTA OcH OÄKTA MÅLKONFLIKTER ELLER PROBLEM
Flest och mest allvarliga konflikter har identifierats mellan miljökvalitetsmålen och andra politikområden, det vill säga de externa målkonflikterna är mest pro- blematiska. Få äkta konflikter verkar finnas mellan miljökvalitetsmålen. Många av konflikterna med andra politikområden beskrivs av miljömålssystemets nyck- elpersoner som äkta och det är tydligt att de måste lösas med hjälp av politiska ställningstaganden. När produktionsmålen inom ett politikområde (till exempel skogspolitik) står i konflikt med hänsynsmål (till exempel miljökvalitetsmålen) framträder produktionsmålen tydligare och blir styrande för utvecklingen. Detta blir utifrån miljömålen en äkta konflikt som för sin lösning behöver tydliga poli- tiska riktlinjer och ställningstaganden.
Även inom förvaltningen av miljömålsarbetet beskrivs problem i form av exem- pelvis bristande samverkan och resurser, det vill säga organisatoriska problem. I några fall rör sig detta om tydliga oäkta problem, som i de fall där en myndig- het har möjlighet att öka samverkan eller göra en omfördelning av resurser för att lösa ett problem. Det är viktigt att myndigheternas instruktioner underlättar sam- verkan med andra myndigheter inom miljömålsförvaltningen och att resurstilldel- ningen är dimensionerad för uppgiften. Brister i dessa förutsättningar skapar äkta problem, sett ur ett förvaltningsperspektiv. Även förutsättningar som i sig inte är kopplade till miljömålssystemet, såsom internationellt beroende eller när andra samhällsmål är styrande, utgör äkta konflikter och problem.
Strategier vid målkonflikter
En aktör som ställs inför en målkonflikt agerar utifrån sina förutsättningar. Hur aktörer agerar när konflikten väl är ett faktum varierar. Det finns olika strategier för hur man väljer att gå till väga.17 Tabell 4 ger en förklaring till dessa strategier.
Tabell 4. Förklaring till möjliga strategier vid målkonflikter för olika aktörer.
Strategi Förklaring
Konkurrens Aktörens verksamhet har ett tydligt uppdrag och man strävar i första hand efter att arbeta enligt detta så långt det går.
Problemlösning Aktören strävar i första hand efter att lösa konflikten kopplat till miljö- målen så objektivt och rationellt som möjligt.
Kompromiss Aktören strävar i första hand efter att lösa konflikten kopplat till miljö- målen på ett för alla parter så tillfredsställande sätt som möjligt. Anpassning Aktören anpassar sig i det stora hela efter det miljömålen kräver.
Undvikande Aktören arbetar för att konfliktsituationer med miljömålen överhuvudtaget inte ska uppstå.
De vanligast förekommande sätten att hantera en konflikt med ett annat mål eller politikområde är utifrån konkurrensstrategin och i andra hand problemlösnings- strategin, se tabell 5. En tänkbar förklaring till att konkurrensstrategin är vanlig kan vara att när målen för den egna verksamheten krockar med andra produk- tionsmål och med hänsynsmål i form av miljökvalitetsmålen, arbetar aktörerna i första hand för det perspektiv de verkar i, det som står dem närmast.
Tabell 5. Bedömning gjord av nyckelpersoner på nationella myndigheter och länsstyrelser
av vilka problemlösningsstrategier som är vanligast att aktörer använder vid målkonflikter kopplat till miljömålen.
Nationella myndigheter Länsstyrelser Andra myndigheter/ kommuner Konkurrens Problemlösning Konkurrens Problemlösning Näringslivet inkl. branschorganisationer Konkurrens Anpassning Konkurrens Problemlösning Anpassning Övriga organisationer Konkurrens
Kompromiss
Konkurrens Kompromiss
Äkta synergier och vissa fallgropar
En ytterligare dimension när det gäller att identifiera synergier är en kategorise- ring av om en synergi är äkta eller oäkta/falsk. En till synes äkta synergi kan i en utvecklad analys visa sig vara oäkta. Det gäller då en synergi mellan två mål kan ge negativa följder för ett tredje mål eller då för mycket av en åtgärd kan ge nega- tiva konsekvenser på sikt.
Att beakta falska eller oäkta synergier kan göra aktörer uppmärksamma på behovet av noggranna konsekvensbedömningar, även i relation till miljökvali- tetsmål som vid en första anblick inte anses beröras av en åtgärd. Det kan också vara en hjälp för att skilja ut vilka synergier som är mest resurseffektiva att bygga vidare på.
Samverkan är en aktivitet med flera potentiella synergimöjligheter. En väl genomförd samverkan tydliggör orsakssamband och förebygger konflikter. Om den inte resulterar i dessa effekter riskerar samverkan att utgöra en falsk synergi som tar mycket resurser i anspråk.
Att göra uppdelningen mellan äkta och oäkta/falska synergier kan vara en stor utmaning, särskilt när det gäller att definiera tydliga oäkta synergier. Att i det fort- satta miljömålsarbetet ändå ha med sig synsättet att synergier kan vara falska eller oäkta kan bidra till att upptäcka fallgropar, till exempel att synergier på en nivå kan visa sig ha negativa effekter på en annan nivå.
Oprecisa mål kan orsaka falsk samstämmighet
Målbeskrivningar för verksamheter inom olika politikområden är ofta övergripan- de och därför i praktiken något oprecisa. Det går ofta att på denna nivå finna en samstämmighet om i vilken riktning de olika verksamheterna ska röra sig för att samtidigt ta hänsyn till de hänsynsmål som går på tvären, till exempel miljökvali- tetsmålen. Även hänsynsmålen kan vara oprecist formulerade. Ett tydligt exempel är EU:s gemensamma fiskeripolitik, som bland annat syftar till att:
”... ge förutsättningar för ett hållbart utnyttjande av levande akvatiska resurser och vattenbruk i samband med en hållbar utveckling, med beaktande av miljö- mässiga, ekonomiska och sociala aspekter på ett väl avvägt sätt.”18
På en övergripande nivå går det att utläsa synergimöjligheter med miljömålen, men i praktiken skapar åtgärderna inom EU:s fiskeripolitik istället tydliga kon- flikter i miljöarbetet i och med att åtgärderna inte tar tillräcklig hänsyn till miljö- målen.
18 Rådets förordning (EG) nr 2371/2002 av den 20 december 2002 om bevarande och hållbart utnyttjande av fiskeresurserna inom ramen för den gemensamma fiskeripolitiken,
De stora problemen uppstår när det kommer till genomförande: vad är det som ska genomföras för att målen ska nås – och av vem? Detta kan definieras som procedurella eller organisatoriska konflikter. På alla nivåer i samhället finns avgö- randen som kan bidra till att miljömålen nås, men det finns samtidigt många aktö- rer som kan fatta beslut som leder till det motsatta. Vissa stöd från den offentliga sektorn får negativa miljökonsekvenser och utgör därför så kallade miljöskadliga subventioner19. Målkonflikter handlar delvis om vem som gör vad i arbetet med
att nå målen, det vill säga hur mål operationaliseras. Det är också avgörande hur ansvar och uppgifter fördelas.
De övergripande politiska målen omsätts i handling av tjänstemän inom olika myndigheter och ett flertal andra organisationer. Det faktum att olika myndigheter har olika logik och kommunikation, gör att den disciplin inom vilken tjänstemän- nen är skolade har betydelse för hur de övergripande begreppen tolkas när ord ska gå till handling20. Det är troligt att den samstämmighet som på övergripande nivå
återfinns mellan politikområden i vissa fall egentligen utgör en falsk synergi.
Faktorer som verkar för och emot måluppfyllelse
– en jämförelse
Det är viktigt att identifiera vilka faktorer som verkar i riktning mot en möjlig måluppfyllelse av miljömålen, liksom vilka faktorer som kan försvåra. Deltagare i Samverkansgruppen för miljömålen har identifierat sådana faktorer. Dessa fakto- rer har sedan utgjort påståenden i en enkät som myndigheternas kontaktpersoner för miljökvalitetsmålen på nationell nivå samt samordnare för miljökvalitetsmålen på länsstyrelserna har fått förhålla sig till. Bilden på nationell och regional nivå är samstämmig. Faktorer som pekas ut som bidragande till måluppfyllelse är ökad samverkan och samarbete, både myndigheter emellan samt med näringslivet. De faktorer som i störst utsträckning bedöms kunna bidra till måluppfyllelse är övergripande strategier som till exempel:
• att fokusera på ekosystemtjänster,
• att analysera vad som är samhällsekonomiskt effektivt,
• att fokusera på åtgärder som går hand i hand med kommersiella krafter,
• att samla aktörer runt samhällsplanering samt
• att vara överens om att ekosystemets begränsningar kommer först.
19 Naturvårdsverket (2012). Potentiellt miljöskadliga subventioner. Förstudie från 2005 – uppdaterad 2011. Rapport 6455.
20 Jämför Johansson, M. (2008). Barriärer och broar. Kommunikativa villkor i det svenska miljömålsarbetet, Linköpings universitet Filosofiska fakulteten.
Även i detta sammanhang lyfts betydelsen av det politiska systemet upp. Genom goda politiska beslut som utgör en förebild i miljöarbetet, en bra kombination av olika styrmedel, bra konsekvensanalyser och konstruktiva dialoger kan utveck- lingen gå mot ökad måluppfyllelse. Tabell 6 visar de tio faktorer som bedöms vara de mest bidragande för miljöarbetet.
Tabell 6. Tio faktorer som myndigheternas kontaktpersoner för miljökvalitetsmålen respektive
de regionala samordnarna anser vara mest bidragande för miljöarbetet.21
Nationella miljömålsmyndigheter Länsstyrelser
”Goda politiska beslut utgör förebild” ”När åtgärderna går hand i hand med kommersiella krafter” ”Att hitta en bra kombination av olika
styrmedel”
”Att arbeta med den grundläggande målkonflikten mellan konsumtion och miljöhänsyn”
”Politiska signaler” ”Att vara överens om att ekosystemets begränsningar kommer först”
”Att aktörerna som ska göra något är med från början för en samlad syn på vad som ska åstadkommas”
”Tillräcklig tilldelning av medel”
”Att vara överens om att ekosystemets begränsningar kommer först”
”Att hitta en bra kombination av olika styrmedel” ”Ekonomiska drivkrafter” ”Ekonomiska drivkrafter”
”Bra konsekvensanalyser” ”Samordna och fokusera samverkan till viktiga åtgärder” ”Konstruktiva dialoger, att berörda
involveras så tidigt som möjligt”
”Positivt att det är strukturerat för målstyrning – det är bra att ha en vision”
”Informativa åtgärder, i form av dialog och att verka för samsyn i olika frågor”
”Konstruktiva dialoger, att berörda involveras så tidigt som möjligt”
”Positivt att det är strukturerat för målstyrning – det är bra att ha en vision”
”Arbeta mer med samhällsplanering med alla aktörer”
De försvårande faktorer som pekas ut i analysen är främst sådana som har med det ekonomiska systemet och miljöarbetet att göra, liksom de politiska förutsätt- ningarna. Kontaktpersonerna för miljökvalitetsmålen respektive de regionala mil- jömålssamordnarna upplever följande faktorer som försvårande:
• kortsiktigt tänkande i politiken,
• konflikter när man vill utnyttja mer än miljön tillåter,
• krav på hög lönsamhet och avkastning,
• förändringar som kräver ändrat beteende och/eller konsumtionsmönster samt
• det faktum att miljöpåverkan inte täcks av en varas pris.
21 Jämför Naturvårdsverket (2011). Synergimöjligheter, målkonflikter och problem i miljö- målsarbetet – En analys utifrån nyckelaktörers perspektiv. Rapport 6474.
Även sådant som ligger inom myndigheternas arbete lyfts upp som förhindrande faktorer: tidspress, förändringar i miljömålssystemet och verksamheten samt öka- de krav parallellt med minskade resurser.