Åtgärder riktade mot privata investeringar

Ett ytterligare sätt att påverka efterfrågan i ekonomin är att stimulera respektive dämpa de privata investeringarna. Syftet är att omfördela investeringarna över tiden på ett motcykliskt sätt.

Åtgärder i syfte att stimulera eller begränsa investeringarna inom den privata sektorn kan, i den mån de på ett effektivt sätt påverkar investeringarnas omfattning och/eller tidsförläggning, få en för-hållandevis stark stabiliseringspolitisk effekt. Utöver den statliga stimulansen eller åtstramningen tvingas nämligen också investera-ren att i viss utsträckning tillskjuta egna eller lånade medel. Om så blir fallet i en lågkonjunktur kan nettoeffekten av investerings-stödet på budgetsaldot mycket väl bli positiv. Å andra sidan är risken stor att betydande delar av stödet kan komma att utgå till investeringar som under alla omständigheter skulle ha genomförts.

Nedan analyseras två system som tidigare prövats i Sverige, investeringsfonderna och ROT-avdragen. Dessutom presenteras ett system med skatter och subventioner riktat mot byggnadsinves-teringar.

Det svenska investeringsfondssystemet

Det tidigare svenska s.k. investeringsfondssystemet, som i sin moderna tappning infördes 1955 och avvecklades 1991, hade det uttryckliga syftet att utjämna konjunktursvängningar genom att stimulera företagen att avsätta delar av vinsten under högkonjunk-turår och använda dessa medel för investeringar när konjunkturen försvagades.

Fonderna utnyttjades dock som ett konjunkturpolitiskt medel endast under de två första decennierna efter introduktionen. En ambition under 1970-talet att mer långsiktigt stimulera den in-dustriella tillväxten resulterade i mer eller mindre permanenta fondfrisläpp.⁵⁵ Investeringsfondssystemet kom således att användas

55 Se Södersten (1989) och Agell, Englund & Södersten (1995). För att ett investerings-fondfrisläpp ska skapa incitament till nyinvesteringar krävs att det är tillräckligt omfattande för att finansiera företagens samtliga investeringar, inklusive de marginella

investerings-som ett permanent medel för att lösa strukturella problem och förlorade därigenom sin effekt som stabiliseringspolitiskt verktyg.

Genom en ”överanvändning” av investeringsfonderna försökte man i stället höja investeringarna systematiskt. Detta kan ses som ytterligare ett exempel på de problem som analyseras i den s.k.

trovärdighetslitteraturen, som diskuterades i avsnitt 2.2.1. Erfaren-heterna från investeringsfondssystemet illustrerar vikten av att stabiliseringspolitiska medel används temporärt.

Det förefaller som om investeringsfondssystemet ändå fyllde sitt ursprungliga syfte som konjunkturstabiliserande instrument ganska väl under 1950- och 1960-talen. Perioder då företagen kunde bygga upp sina investeringsfonder följdes då av tidsmässigt väl avgränsade perioder med frisläpp. Resultaten i Taylor (1982) tyder på att in-vesteringsfondssystemet bidrog till att minska de cykliska fluktua-tionerna i de svenska investeringarna under 1950- och 1960-talen.

Taylor drar slutsatsen att ett system av denna typ skulle kunna spela en viktig roll, i synnerhet i en situation då penningpolitiken inte primärt bedrivs i konjunkturstabiliserande syfte.

Flera skäl talar dock mot ett återinförande av investeringsfonds-systemet. Förutom att det i praktiken visade sig vara svårt att upp-rätthålla systemet som ett stabiliseringspolitiskt medel ansågs investeringsfondssystemet också gynna redan etablerade företag med historiskt höga vinster eftersom det i huvudsak var dessa som hade möjlighet att bygga upp fonder och sänka sin skatt. Systemet antogs därmed låsa in vinstmedel i historiskt framgångsrika företag i stället för att medlen delades ut och via kapitalmarknaderna omallokerades till potentiellt mer effektiva användningar.

projekten. Ett företags tänkbara investeringsprojekt antas kunna rangordnas efter den av-kastning som de förväntas ge. Med ett marginellt investeringsprojekt avses ett projekt vars avkastning är så hög att det precis är lönsamt att genomföra det. Om ett fondfrisläpp över-stiger de planerade totala investeringarna blir de tidigare marginella projekten uppenbart lönsamma samtidigt som ett antal ytterligare projekt blir värda att genomföra, dvs. fondfri-släppet stimulerar till nyinvesteringar. Forsling (1995) finner dock att under perioden 1979−1988, då fondfrisläppen var mer eller mindre permanenta, omfattade dessa ganska be-gränsade andelar av investeringsvolymerna. Det är troligt att företagen därför i själva verket ändå tvingades utnyttja de reguljära avskrivningsreglerna för sina marginella investerings-projekt.

ROT-avdraget

Skatteavdrag för reparationer, om- och tillbyggnader av bostadshus (ROT-avdrag) har använts vid ett par tillfällen i Sverige på 1990-talet. Tanken var att stimulera fastighetsägare att tidigarelägga planerade ROT-aktiviteter. Avdraget infördes första gången 1993 och var i kraft under nästan två år. Skattereduktionen utgjorde 30 procent av arbetskostnaden för småhus och hyreshus. ROT-av-draget infördes igen 1996 och var då i kraft under närmare tre år.

Denna gång gällde avdraget också bostadsrätter.

ROT-avdragets effekter har utvärderats av Riksdagens reviso-rer.⁵⁶ Effekterna på sysselsättning, arbetslöshet och skatteintäkter har varit svåra att bedöma.⁵⁷ Slutsatsen är ändå att ROT-avdraget har fungerat relativt väl. Medlet kan dock inte användas sym-metriskt och blir därmed också ett slags branschstöd som kan ifrågasättas av effektivitets-, fördelnings- och offentligfinansiella skäl. Därtill är systemet förhållandevis komplicerat för såväl skatt-skyldiga som skattemyndigheter.

Medel riktade mot byggnadsinvesteringar

Byggnadsinvesteringarna varierar förhållandevis mycket över tiden och är starkt knutna till inhemsk produktion. En skatt/subvention på dessa investeringar som varierar med efterfrågeläget skulle kunna få en stabiliserande effekt om den kan bidra till att inves-teringarna omfördelas över tiden på ett lämpligt sätt.

Ett möjligt stabiliseringspolitiskt medel är ta ut en skatt på ny-, om- och tillbyggnader av fastigheter i högkonjunkturer och ge en motsvarande subvention i lågkonjunkturer. För att få bredast möjliga täckning och undvika snedvridningar mellan olika sektorer bör skatten respektive subventionen omfatta ny-, till- och om-byggnader av alla fastighetstyper som är fastighetsskattepliktiga.

Därmed skulle bl.a. bostadshus, hyreshus med lokaler samt in-dustrifastigheter omfattas.

Investeringsskatter och investeringssubventioner har även ett antal nackdelar. För det första innebär de ytterligare komplika-tioner i ett redan komplicerat skatte- och subventionssystem.

Bland annat skulle alla småhusägare som gör om- eller

56 Riksdagens revisorer, rapport 2001/02:8.

57 Utvärderingsmetodiken har bestått av enkätundersökningar bland fastighetsägare och hantverkare.

nader omfattas av skatten/subventionen. Därtill är det svårt för såväl skattskyldiga som skattemyndigheterna att avgöra vilken del av byggnadsarbetet som hänför sig till den tid skatten/subven-tionen är i kraft. Dessa komplikationer gällde visserligen även det ovan diskuterade ROT-avdraget, men det handlade då om en en-sidig subvention av engångskaraktär och inte, som i detta fall, en symmetrisk skatt/subvention tänkt att på kontinuerlig basis använ-das i konjunkturstabiliserande syfte.

För det andra finns det, liksom för andra medel, en risk för att investeringsskatter/subventioner i praktiken kommer att användas på ett asymmetriskt sätt. Det är politiskt enklare att införa och förlänga en subvention än att införa och förlänga en skatt.

För det tredje finns en risk att systemet i praktiken kommer att tillämpas på ett selektivt sätt. Det kan t.ex. vara svårt att ta ut skatten även i regioner med en förhållandevis hög byggarbets-löshet. Om sådana regioner berörs av subventionerna men inte av skatterna, försvagas budgeten samtidigt som systemet riskerar att bromsa en samhällsekonomiskt nödvändig strukturomvandling.

Sammantaget gör dock kommittén bedömningen att en in-vesteringsskatt/subvention av detta slag bör kunna ingå bland de finanspolitiska styrmedel som är aktuella att använda i konjunktur-stabiliserande syfte.