6.4 Vilka åtgärder ska kunna få ersättning?
6.4.2 Åtgärder som uppfyller kriterierna
Åtgärder kan vara direkt riktade mot att reducera belastningen av kväve och/eller fosfor från diffusa utsläppskällor eller från punktutsläpp. Åtgärder kan också indi- rekt bidra till att minska belastningen i vattnet, som exempelvis musselodlingar och skörd av alger.
Åtgärder riktade mot diffusa utsläppskällor återfinns inom jordbruk, skogsbruk, och dagvatten. Vissa av dessa åtgärder är relativt väl beprövade medan andra är mindre väl dokumenterade. De senare kommer inte att kunna inkluderas på åt- gärdsmarknaden förrän det finns tillräcklig dokumentation av deras effekt på be- lastningen av kväve och/eller fosfor. Inför en anskaffning av kompensatoriska åtgärder bör därför den reglerande myndigheten informera utförarna om vilka åt- gärder de bedömer vara väl beprövade samt uppfyller kriterierna för att få ersätt- ning, och därmed kan ingå på åtgärdsmarknaden. Det bör dock finnas en viss flexi- bilitet i avgiftssystemet så att även åtgärder kan anskaffas som inledningsvis inte finns med på denna s.k. åtgärdslista, om utföraren kan visa att effekten trots allt går att bedöma. En sådan flexibilitet är viktig för att skapa incitament för utveckling av nya åtgärder.
För kompensatoriska åtgärder riktade mot punktkällor, som inte har reglerats på avgiftsmarknaden, gäller i princip att alla åtgärder som uppfyller kriterierna för att få ersättning kan anskaffas. Detta under förutsättning att utföraren på ett trovär- digt sätt kan beskriva och utvärdera vilken utsläppsminskning åtgärden förväntas ge vid källan. Åtgärder riktade mot punktkällor återfinns inom industrin, enskilda avlopp och reningsverk (< 2 000 pe).
I tabell 6.1 finns exempel på tänkbara åtgärder som Naturvårdsverket bedömer kan uppfylla urvalskriterierna ovan och som därför skulle kunna ingå på åtgärds- marknaden på kort sikt. Det förutsätter dock att man under de kommande åren utvecklar verktyg och satsar resurser på forskning och utveckling för att beräkna belastningsminskningen av åtgärderna. Då verktygen tas fram kan det visa sig att vissa av åtgärderna inte bör ingå på åtgärdsmarknaden på grund av att de ger för
osäkra eller små effekter eller att de har oönskade bieffekter. Det kan lika väl visa sig att andra åtgärder är mer lämpade att inkluderas. Idag finns det beräkningar av reduktionseffekten för endast våtmarker, fånggrödor och vårbearbetning, skydds- zoner och musselodlingar i vissa geografiska områden, men även dessa har bety- dande osäkerheter. Åtgärdsförslagen i tabell 6.1 baseras bl.a. på förslag i Jord- bruksverkets rapport 2008:31 (Jordbruksverket, 2008), Naturvårdsverkets BSAP- rapport (Naturvårdsverket, 2009) och rapporten från Vattenmyndigheten i Södra Östersjöns vattendistrikt om restaurering av övergödda havsvikar och kustnära sjöar (Vattenmyndigheten i Södra Östersjöns vattendistrikt, 2009).
Tabell 6.1 Exempel på åtgärder som i ett inledande skede skulle kunna ingå på åtgärds- marknaden. Effekten av åtgärderna är olika väl utprovade.
Kväve Fosfor Jordbruk
Fånggrödor och vårbearbetning Skyddszoner
Extensiv vallodling Sedimentationsdammar Reglerbar dränering Strukturkalkning
Kalkfilter i dikesdammar
Skogsbruk
Förstärkt skyddszon
Skärmställningar vid föryngringsavverkning
Vattenbruk
Musselodling
Åtgärder i kustvattnen
Algskörd (flytande)N, P Kemisk fällning
Övrigt
Våtmark – eller annan retentionshöjande åtgärd
Enskilda avlopp
Åtgärder som leder till en högre skyddsnivå än vad som krävs enligt kommunens klassning
Reningsverk (< 2 000 pe)
Kompletterande efterfällning
Sandfilter eller motsvarande för behandlat vatten Polering i våtmark
Dagvatten
Gröna tak Damm/våtmark
Det är svårt att bedöma vilka ytterligare åtgärder som kan inkluderas i ett avgifts- system på längre sikt. Det beror på vilken ny kunskap som tillkommer om åtgärder och deras reduktionseffekter. Den reglerande myndigheten har dock ett ansvar för att successivt sträva efter en utvidgning av vilka åtgärder som kan anskaffas vartefter man får in ny kunskap om åtgärders effekter.
6.4.3 Konkurrerande bidragssystem
För att avgiftssystemet ska ge de kostnadseffektivitetsvinster som det finns potenti- al för bör det inte finns andra statliga bidragssystem som konkurrerar om samma
åtgärder som avgiftssystemet. I dagsläget finns dock flera befintliga statliga finan- sieringssystem som helt eller till viss del är riktade mot dessa åtgärder.
6.4.3.1 LANDSBYGDSPROGRAMMET25
Landsbygdsprogrammet (LB-programmet) som löper under 2007-2013 har som övergripande syfte att stödja en hållbar ekonomisk, ekologisk och social utveckling av den svenska landsbygden. Finansieringen sker både från EU:s budget och natio- nellt. Inom jordbruket, som utgör en viktig och stor sektor på åtgärdsmarknaden, finns möjlighet att söka miljöersättningar och investeringsstöd för en rad åtgärder inom jordbruket. Flera av de mest välbeprövade åtgärderna mot växtnäringsläckage är sådana som är berättigade för miljöersättningar. Följande åtgärder är sådana som har till främsta syfte att minska växtnäringsläckaget:
• odling av fånggröda • vårbearbetning
• skyddszoner mot vattendrag • extensiv vallodling
Den som brukar jordbruksmark inom ett stödberättigat område och uppfyller vissa grundkrav kan få miljöersättningar. Under år 2008 utbetalades drygt 166 miljoner kr för ovanstående åtgärder.26 För att få ersättning krävs bl.a. ett åtagande under 5 år och att åtgärden ifråga inte är fulltecknad. Ersättningen utbetalas i form av ett schablonbelopp, som i vissa fall är geografiskt differentierad.
Utöver de ovan nämnda åtgärderna finns också miljöersättning för området ut- vald miljö där man kan välja bland ett antal åtgärder, varav flera med inriktning mot att begränsa växtnäringsförlusterna. Här ingår följande miljöinvesteringar:
• anläggning och restaurering av våtmarker • sedimentationsdammar för fosfor (ny från 2010), • reglerbar dränering (ny från 2010)
För åtgärder inom utvald miljö är det länsstyrelsen som avgör vilka ersättningar som går att söka och nivån på ersättningen.
Lantbruksprogrammets åtgärder mot växtnäringsläckage skulle inte fungera särskilt väl på en fri marknad som åtgärdsmarknaden, om de samtidigt ingår i LB- programmet. Jordbrukaren har en garanterad ersättningsnivå för dessa åtgärder från LB-programmet och har således ingen drivkraft att acceptera lägre ersättning än denna schablon. Huvudprincipen är att en jordbrukare som söker medel för miljö- ersättningar från landsbygdsprogrammet inte kan ta emot kompletterande ersätt- ning för samma åtgärd från flera håll. Det går således inte att komplettera ersätt- ningen med medel från annat håll för att få till stånd åtgärder på särskilt lämpliga platser eller med särskilt god effekt.
25
Sveriges landsbygdsprogram 2007-2013
26
För miljöinvesteringarna krävs vanligen en viss egeninsats. När det gäller miljöin- vesteringar, som t ex anläggning eller restaurering av våtmarker, är medfinansie- ring upp till 100% av kostnaden med andra offentliga medel än LB-programmet i princip möjlig. En hundraprocentig finansiering av motsvarande åtgärder inom ett parallellt finansieringssystem som ett avgiftssystem är därför i princip möjlig. Det finns dock flera problem förknippade med detta:
• att ge stöd till LB-berättigade åtgärder påverkar fördelningen mellan na- tionell offentlig finansiering och EU-finansiering och kräver därför över- enskommelse med Jordbruksverket och/eller Jordbruksdepartementet och kan innebära så stora förändringar att de måste notifieras vid EU-
kommissionen eftersom det indirekt påverkar finansieringsplanen för LB-programmet.
• om avgiftssystemet finansierar samma åtgärder mot växtnäringsläckage som LB-programmet måste det ställas samma krav på åtgärderna i båda finansieringssystemen. Det krävs t.ex. ett 5-årigt åtagande för att få mil- jöersättningar från LB-programmet och att det finns ett omfattande kon- troll- eller sanktionssystem. Det finns även en rad s.k. tvärvillkor, som inte alltid direkt syftar till att minska kväve- och fosforläckaget, och som jordbrukaren måste uppfylla innan LB-medel kan betalas ut till en miljö- skyddsåtgärd.
• oavsett om kraven för att få ersättning är lägre eller är möjlig att hålla på samma nivå som i LB-programmet så har jordbrukaren inte några incita- ment att söka lägre ersättning än vad LB erbjuder.
Mot bakgrund av hur dagens LB-program är utformat är Naturvårdsverkets be- dömning att LB-berättigade åtgärder i dagsläget inte skulle kunna ingå i avgiftssy- stemet, varken för kompletterande eller hel finansiering. Det krävs att reglerna för utbetalning av miljöersättningar ändras så att LB-bidraget lättare kan kombineras med avgiftssystemets betalning för kompensatoriska åtgärder eller, om inte detta är möjligt, att det tas bort. Om detta inte är möjligt så kan endast åtgärder som inte är LB-berättigade ingå på åtgärdsmarknaden. Detta skulle begränsa omfattningen till endast några av de åtgärder i tabell 6.1 som Naturvårdsverket föreslår på kort sikt kan ingå på åtgärdsmarknaden, varav endast två åtgärder inom jordbruket (struk- turkalkning och kalkfilter i dikesdammar). En del av åtgärderna i tabell 6.1 är dess- utom på försöksstadiet och potentiellt svåra att beräkna belastningseffekten av (ex. skörd av alger, musselodling, strukturkalkning). Det innebär att kostnadseffektivi- teten skulle riskera att begränsas avsevärt. Det är osäkert om det ens skulle gå att skapa en åtgärdsmarknad på kort sikt eftersom utbudet av kompensatoriska åtgär- der som uppfyller kriterierna för att få ersättning blir för begränsat. Ett av huvud- syftena med avgiftssystemet är att få till stånd ytterligare kostnadseffektiva åtgär- der inom bl.a. jordbruket. Åtgärdsmarknaden måste därför innefatta åtgärder inom jordbrukssektorn. Innan man kan ta ställning till om det är lämpligt att förändra eller ta bort ersättningarna för minskat kväveläckage i landsbygdsprogrammet måste konsekvenserna av detta analyseras.
6.4.3.2 LOVA
Ett annat statligt finansieringssystem som betalar ut bidrag till åtgärder som mins- kar belastningen av kväve och fosfor till havet är LOVA-bidraget – stöd till lokala vattenvårdsprojekt – som infördes år 2009. Under 2010 kommer 100 miljoner kro- nor att betalas ut till kommuner eller ideella organisationer för bl.a. planer eller kostnadseffektiva åtgärder som bidrar till att minska belastningen av fosfor och/eller kväve till Östersjön och Västerhavet. Stöden avser högst 50% av kostna- den och kan inte kombineras med andra statliga finansieringsstöd. Stödet admini- streras av Naturvårdsverket och länsstyrelserna. Om avgiftssystemet infördes idag skulle det konkurrera om samma åtgärder som kan få ersättning inom LOVA. 6.4.3.3 EU:S STATSSTÖDSREGLER
Ersättningarna inom avgiftssystemet kan komma att definieras som statsstöd och därmed behöva prövas av EU-kommissionen som ett sådant. Med statsstöd avses stöd från stat, kommun eller landsting till en privat näringsidkare. Exempel på statsstöd kan vara bidrag och skattelättnader. Generella landsomfattande system som inte gynnar ett särskilt utvalt område och utvalda aktörer är inte att betrakta som statsstöd. Ett stöd kan strida mot statsstödsreglerna om det uppfyller följande fyra kriterier:
• Stödet gynnar ett visst företag eller en viss produktion.
• Stödet finansieras genom offentliga medel. Finansieringen kan vara di- rekt eller indirekt.
• Stödet snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen. • Stödet påverkar handeln mellan medlemsstaterna.
Stöd förutsätts inte påverka handeln inom gemenskapen om det omfattas av de s.k.
de minimis-bestämmelserna. Dessa innebär att om stödet understiger 2 mkr på tre
år krävs inte någon notifiering till kommissionen27. För jordbruksföretag gäller 75 000 kronor på tre år28. Dessutom finns särskilda regler för stöd till jordbruket.
Det behövs ytterligare utredning för att med säkerhet kunna avgöra om avgifts- systemets bidrag kommer i konflikt med EU:s stadsstödsregler.
6.4.4 Sammanfattning
För att maximera kostnadseffektivitetsvinsterna, samt ge incitament till utveckling av nya åtgärder, är det optimala att inte göra någon avgränsning av vilka åtgärder som kan anskaffas. Naturvårdsverket förordar dock att man i ett inledande skede begränsar anskaffningen till de åtgärder där det i någon mån redan finns verktyg för att bedöma åtgärdens effekt, eller för vilka det går att utveckla sådana på kort sikt (se förslag på tänkbara åtgärder i tabell 6.1). En sådan avgränsning ger visser- ligen sämre stimulans för utveckling av nya åtgärder än en optimalt utformad
27
Se Kommissionens förordning 1998/2006
åtgärdsmarknad, men Naturvårdsverket bedömer att det skulle bli orimligt dyrt och ta för lång tid (om det ens är möjligt) att från start ha utvecklat verktyg för att be- döma effekter av alla tänkbara åtgärder, eller ha beredskap för att göra så med kort varsel. Den reglerande myndigheten bedömer åtgärders effekter och gör även suc- cessivt en utvidgning av vilka åtgärder som kan anskaffas vartefter man får in ny kunskap. För att en åtgärd ska kunna få ersättning måste den också gå att verifiera och åtgärden får inte följa av skyldighet i lag eller annan förordning.
Naturvårdsverket förordar att vid ett eventuellt inrättande av ett avgiftssystem anpassa befintliga bidragssystem som ger ersättning till åtgärder för att minska övergödning så att de kan fungera tillsammans med avgiftssystemet eller, om inte detta är möjligt, att de tas bort. Innan man kan ta ställning till om det är lämpligt att förändra eller ta bort ersättningarna för minskat växtnäringsläckage i landsbygds- programmet måste konsekvenserna av detta analyseras.