Övergripande riktlinjer om barnets bästa i asylprocessen . 43

Stater som har tillträtt barnkonventionen är skyldiga att respektera, skydda och tillgodose rättigheterna som fastställts däri, och de ska anstränga sig till det yttersta av sin förmåga i detta arbete.⁵ Ett steg i denna riktning är att i skapa riktlinjer om att barns rättigheter ska vara en prioriterad fråga för svenska myndigheter.

Hur beskrivs då barnets bästa i de styrdokument som sätter ramarna för Migrationsverkets tjänstemän? En utgångspunkt i samtliga doku-ment är att barn betraktas som utsatta och sårbara, och det ska därför tas särskild hänsyn till barn vid genomförandet av riktlinjerna (UtlL 1:10; Regleringsbrevet 2007: 2; Regleringsbrevet 2008: 2).⁶ Så ska till exempel familjens enhet respekteras och så ska ”ändamålsenlig barn-kompetens” finnas på de avdelningar där barnärenden handläggs (Stra-tegi- och verksamhetsplanen för åren 2008-2010: 11; Regleringsbrevet 2007: 13; Regleringsbrevet 2008: 12).

FN:s konvention om barnets rättigheter får betraktas som en viktig del av asylprocessen, då den beskrivs som en av fem grundläggande förutsättningar för Migrationsverket som organisation (Strategi- och verksamhetsplanen för åren 2008-2010). Emellertid tar barnets bästa inte några stora resurser i anspråk, vilket framkommer genom att det inte tillsätts några riktade resurser för att barnets bästa ska genomsyra asylprocessen (se Produktionsplanen för år 2007). I

produktionspla-5 Artikel 4 i barnrättskonventionen slår fast att staterna ska ”vidta alla lämpliga lagstiftnings-, adminis-trativa och andra åtgärder” för att genomföra rättigheterna i konventionen. I fråga om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter skall man ”utnyttja sina resurser till det yttersta av sin förmåga”.

6 Det finns särskilda regler om mottagandet av ensamkommande barn, en grupp barn som betraktas som särskilt sårbar (Asylprocedurdirektivet punkt 14). Vad gäller intervjusituationen så finns det detalje-rade riktlinjer för hur den ska gå till i Asylprocedurdirektivet (artikel 17).

nen, där varje enhet och asylstaben ges uppdrag och resurser som till-sammans ska leda till att verksamhetsområdet når de uppsatta målen, står det att arbetet med barnkonsekvensanalyser ska utvecklas. Detta framkommer även av regleringsbreven till Migrationsverket för åren 2005, 2006, 2007 och 2008. Ännu har dock inte gjorts några konkreta prioriteringar, bland annat mot bakgrund av att Migrationsverket haft en hög tillströmning av ärenden (Årsredovisning för Migrationsverket 2007: 71).

När det gäller barns asylskäl så är det tänkt att de ska prövas på samma sätt som vuxnas. Det betyder en rätt att få en grundlig utred-ning av sitt ärende och en rätt att erhålla flyktingstatus i Sverige för den individ som riskerar förföljelse på grund av politisk aktivitet eller på grund av att hon eller han tillhör en minoritetsgrupp (se UtlL 5 kap 1 §;

UtlL 4 kap 1 §). Som skyddsbehövande i övrigt räknas en person som flytt från krig eller tortyr och liknande (UtlL 5 kap 1 §; 4 kap 2 §). EU:s skyddsgrundsdirektiv påkallar därutöver att olika typer av förföljelse som är barnspecifika ska beaktas, det vill säga förföljelse som endast eller typiskt sett drabbar barn (Skyddsgrundsdirektivet punkterna 9, 12 och 20). Denna anvisning har dock inte införlivats i den svenska lag-stiftningen. I utredningen Skyddsgrundsdirektivet och svensk rätt (SOU 2006:6) anges att barnspecifik förföljelse enligt direktivet ska beaktas särskilt, men anledningen till att detta inte lagfästs i Sverige framkom-mer inte i utredningen. Regeringens ståndpunkt är att barns skäl för uppehållstillstånd, som det är, genom 2005-års lagstiftning, har tydlig-gjorts i lagtexten. Att införa barnspecifika skäl för uppehållstillstånd menar man riskerar att underminera de bestämmelser som redan finns.

En ytterligare fokusering på barns skäl i lagtexten riskerar att ge en överdriven bild av barns möjligheter att få uppehållstillstånd i Sverige och detta kan medföra att ett stort ansvar läggs på barnet (E-mejlsvar Socialdepartementet 2008-11-19). Flera instanser har kritiserat det faktum att barnspecifika former av förföljelse inte har skrivits in i Utlänningslagen (se bl a Barnombudsmannen 2006).

Personer som vid en samlad bedömning anses befinna sig i en synner-ligen ömmande situation kan också få stanna i Sverige (UtlL 5 kap § 6).

Vad som är synnerligen ömmande är tänkt att bedömas i varje fall med hänsyn tagen till individens hälsa, anpassning till Sverige, situation i hemlandet med mera. Det ska alltså göras en allomfattande bedömning av den enskildes situation. Barn behöver inte ha uppnått samma grad

av svåra omständigheter som vuxna för att få uppehållstillstånd enligt denna bestämmelse.

Begreppet synnerligen ömmande omständigheter ersatte genom 2005-års utlänningslag det tidigare begreppet humanitära skäl (Utlän-ningslag 1989:529). I ett betänkande inför antagandet av den nya lag-stiftningen framhöll socialförsäkringsutskottet att ett syfte med den nya bestämmelsen skulle vara att mildra tidigare praxis beträffande ärenden som rör barn (Socialförsäkringsutskottets betänkande 2004/05SfU:17:

36). Det tydliggjordes också i förarbetena att anpassningen till svenska förhållanden kan vägas in i högre grad när barn är berörda (prop 2004/05:170: 281, 290, 294; Wikrén och Sandesjö 2006: 205). I förar-betena till den nya lagen står det att hälsa förvisso ensamt kan utgöra en grund för uppehållstillstånd, men att det då ska vara fråga om livsho-tande fysisk eller psykisk sjukdom, alternativt ett synnerligen allvarligt funktionshinder. Vidare ska beaktas om det är rimligt att vården ges i Sverige, vilket kan vara fallet om det förväntas leda till en varaktig och påtaglig förbättring av hälsan, alternativt att det är livsnödvändigt.

Även om Sverige i enskilda fall skulle kunna erbjuda betydligt bättre vård än vad som finns att tillgå i hemlandet så är det inte självklart att ett uppehållstillstånd beviljas. De ekonomiska konsekvenserna för Sverige av ett uppehållstillstånd ska vägas mot barnets bästa. De sam-manvägda ekonomiska konsekvenserna för Sverige kan vara sådana att uppehållstillstånd bör vägras, och härvidlag aviseras ingen förändring i förhållande till tidigare, restriktiva, praxis.

Lagstiftaren poängterar också i förarbetena att det inte får bli ett eget kriterium för uppehållstillstånd att vara barn, eftersom det skulle kunna få följden att barn utnyttjas i situationer där familjer har en stor önskan att bosätta sig i Sverige men inte, enligt lagen, har tillräckliga skyddsskäl. En sådan farhåga uttryckte också flera av remissinstans-erna i diskussionremissinstans-erna om utformningen av paragrafen om synnerligen ömmande omständigheter. Samtidigt befarade vissa remissinstanser att bestämmelsen om synnerligen ömmande omständigheter inte skulle få någon reell effekt i förhållande till barn, då det fortfarande inte uttrycks klart i lagtexten att barnspecifika skäl ska beaktas (prop 2004/05:170:

193f).

4.2 Riktlinjer som rör barn specifikt

Utöver dessa allmänna regler om uppehållstillstånd så finns det två para-grafer i utlänningslagen som specifikt rör barn. Dels en allmän regel om att barnets hälsa, utveckling och barnets bästa i övrigt ska beaktas i asylprocessen (UtlL 1 kap § 10) och dels en regel om att barn ska höras om det inte är olämpligt (UtlL 1 kap § 11). Lagrummet om barnets hälsa och utveckling och barnets bästa i övrigt infördes som en konse-kvens av att Sverige ratificerade barnkonventionen 1990. I förarbetena till utlänningslagen står att denna paragraf ska få en stark, meningsfull och reell innebörd (prop 1996/97:25: 250f; prop 2004/05:170: 193ff).

Barn ska uppmärksammas som egna individer (prop 1988/89:86: 81).

Rättstillämpningen ska ge uttryck för en human inställning, vara tydlig och tillämpas konsekvent samt ge uttryck för en helhetssyn, utan att för den skull ta över samhällsintresset att reglera invandringen (prop 1996/97:25: 244, 248; jfr prop 2004/05:170: 195). Vad den helhetssyn som efterfrågas i förarbetena består i framkommer dock inte av dessa.

I förarbetena poängteras att vad som är bäst för ett barn ofta inte är något uppenbart utan alternativ med såväl bra som dåliga konsekven-ser kan komma att vägas emot varandra. Ibland kan barns långsiktiga bästa komma att ställas mot deras kortsiktiga bästa. Det anses inte i sig negativt för ett barn att återvända till hemlandet tillsammans med sina föräldrar och det är inte en självklarhet, menar lagstiftaren, att barn skulle ha det bäst i Sverige. Istället kan tryggheten och möjlig-heterna i hemlandet ibland vara viktigare än de fördelar som en mig-ration till Sverige kan tänkas medföra (prop 1996/97:25: 249f; prop 2004/05:170: 194f). Det avgjort viktigaste i bedömningen av barnets bästa har från svensk sida ansetts vara om barnet vistas tillsammans med sina föräldrar och om barnet har tillgång till åtminstone en någor-lunda stabil förälder. “Bedömningen som görs av barnets bästa måste sedan vägas samman med övergripande samhällsintressen. Kravet i artikel 3 bör anses tillgodosett om barnets bästa beaktas i avgöran-dena och tillmäts stor vikt” (SOU 1996: 115: 14f). Regeringen betonar vidare i förarbetena att den särskilda barnbestämmelsen är avsedd att markera att barnets egna individuella skäl för uppehållstillstånd måste prövas särskilt och inte enbart som en del av föräldrarnas ärenden. “Att så skett bör självfallet framgå av beslutet” (prop 2004/05:170: 195).

Påbudet i 1 kapitlet 11 § om att barn ska höras har liksom paragra-fen om barnets bästa sin grund i barnrättskonventionen. Där stadgas,

som nämnts ovan, att barn som är i stånd att bilda egna åsikter ska ha rätt att fritt uttrycka dessa i frågor som rör henne/honom, varvid barnets åsikt ska beaktas med hänsyn tagen till ålder samt mognad.

FN:s barnrättskommitté har i en allmän diskussion särskilt behandlat innebörden av barns delaktighet i administrativa förfaranden. Kom-mittén påminner i sin rekommendation till staterna om att barns rätt att höras gäller utan begränsningar i alla administrativa förfaranden.

Barn i dessa processer måste informeras på ett barnanpassat sätt om sin rätt att höras samt hur det kan ske. Relevanta yrkesgrupper bör dessutom genomgå obligatorisk utbildning i genomförandet av artikel 12. Speciella rättshjälpssystem kan inrättas så att barn i administrativa och rättsliga förfaranden erbjuds kvalificerat stöd och bistånd (FN:s barnrättskommitté 2006). Här kan påpekas att det i dagsläget inte finns något material på Migrationsverket som riktar sig till barn specifikt.

Den svenska utlänningslagen gör gällande att barnet ska höras om det inte är olämpligt. Så kan vara fallet med små barn eller barn som på grund av sin psykiska hälsa inte bör höras (Wikrén & Sandesjö 2006:

59). Det är upp till den enskilda staten att avgöra om barnet ska höras personligen eller genom till exempel en förälder. Den svenska reger-ingen förespråkade i propositionen Svensk migrationspolitik i globalt perspektiv (prop 1996/97:25), där närmare överväganden görs om rät-tigheten att komma till tals, att barnet själv bör få komma till tals.

Detta ansågs viktigt inte minst mot bakgrund av att det kan finnas motstridiga intressen mellan barn och föräldrar. Dessutom är det inte självklart, menade man, att föräldern kan föra barnets talan. Däremot bör det kunna avgöras från fall till fall om barnets föräldrar bör vara närvarande då barnet hörs.

Det betonas också i propositionen att det inte alltid, “i vart fall inte tveklöst”, är bäst för ett barn att det hörs (prop 1996/97:25: 262f). Det kan påpekas att dåvarande Invandrarverket, nuvarande Migrationsver-ket, i diskussionerna om lagtextens utformning, poängterade att för-äldrarna enligt barnrättskonventionen är dem som är huvudsakligen ansvariga för barnet och att något “utredande för utredandets skull”

inte är önskvärt, eftersom det skulle strida mot förvaltningslagen (prop 1996/97:25: 260). Rädda Barnen, Barnombudsmannen och svenska UNICEF-kommittén menade å sin sida att utgångspunkten bör vara att varje barn ska höras (prop 1996/97:25: 259f). Remissinstanserna och regeringen var rörande överens om vikten av särskild kompetens på

området att höra barn, och att man i utredningen av barnärenden bör ta hjälp av expertis utifrån.

I förarbetena till den nya utlänningslagen beskriver regeringen sin målsättning att det ska finnas handläggare med särskild barnkompetens på samtliga enheter där barnärenden handläggs. Här betonas också att flytten av bestämmelsen om barns rätt att komma till tals till inled-ningskapitlet var ett sätt att betona vikten av att artikel 12 följs. Vidare menar regeringen att höras inte ska tolkas som att barnet ska förhöras (prop 2004/05:170: 269).