bygga vägar och järnvägar
Lagar och planeringsprocesser som används
när vägar och järnvägar ska byggas.
Kommunal planering
Kommunerna ansvarar för den fysiska planeringen enligt Plan- och
bygglagen (1987:10, PBL), och ska ha en aktuell kommuntäckande
översiktsplan där de övergripande planeringsfrågorna och de all- männa intressena finns behandlade. Den är inte bindande men ska ge vägledning för beslut om användningen av mark- och vat- tenområden samt hur den byggda miljön (vari infrastrukturen ingår) ska utvecklas och bevaras. Översiktsplanen ska utgöra un- derlag för att detaljplaner, områdesbestämmelser och bygglov. En fördjupning av översiktsplanen kan göras för en del av kommunen för att ge en samlad bild av hur kommunen tänker sig att mark och vattenanvändning inom detta område ska förändras eller bevaras.
Detaljplanen är ett verktyg för kommunen att reglera hur mark och vatten ska användas och hur bebyggelsen placeras och utfor- mas. Detaljplanen är juridiskt bindande, så önskar kommunen an- vända marken eller bebyggelsen på annat sätt måste en ny detalj- plan upprättas. Syftet är att precisera rättigheter och skyldigheter så att man uppnår en i miljöhänseende god helhetsverkan och en lämplig samhällsutveckling.
Planeringsprocesserna enligt PBL är reglerade beträffande sam- råd, utställningslängd, sakägarkrets m.m. I dessa processer ska länsstyrelsen företräda och samordna de statliga intressena. En utgångspunkt i planering enligt PBL är ett långsiktigt helhetstän- kande utifrån en bred demokratisk förankring. Genom PBL:s unika koppling till miljöbalkens (1998:808) hushållningsbestämmelser i 3 och 4 kap. samspelar planeringen enligt PBL även med övrig sam- hällsplanering och beslut om markanvändningen. De viktigaste vä- garna och nästan alla järnvägar är riksintressen enligt miljöbalken och skall tas särskild hänsyn till.
Statlig planering
På den nationella nivån styrs planering och utbyggnad av infrastruk- tur av riksdag och regering genom lagar och förordningar, riktlinjer och mål för olika politikområden. Framför allt styr de transport-
politiska målen, senast beslutade av riksdagen i mars 2009, samt de investeringsmedel som anvisas. Någon fysisk planering enligt plan- och bygglagen finns inte på nationell nivå (se nedan angående riksintressen) och i praktiken knappast heller på regional nivå från- sett Stockholmsregionen. Planeringsdialoger mellan stat och kommun förs dels inom ramen för över- siktsplanering och efterföljande detaljplanering, dels inom planeringen för väg- och järnvägsprojekt.
Investeringsplaneringen beslutas av statsmakterna i två steg, inriktningsplanering, som beslutas av riks- dagen och åtgärdsplanering, där regeringen beslutar utifrån trafikverkens och regioners/länsstyrelsers för- slag. Ett nytt beslut om nationell transportplan 2010– 2019 och om länstransportplaner väntas före årsskiftet 2009/2010. Dessa planer har tagits fram gemensamt av trafikverken i en transportslagsövergripande pro- cess och i samverkan med länsstyrelser och regioner (regionala självstyrelseorgan och kommunala sam- verkansorgan). På regional nivå utarbetas även regio- nala utvecklingsprogram, varvid kommunernas över- siktsplaner ska beaktas. Genom riksdagens beslut i december 2008 om infrastrukturpropositionen (prop. 2008/09:35 ”Framtidens resor och transporter - infra- struktur för hållbar tillväxt”) aviserades förändringar i planeringssystemet för infrastruktur. Dessa har del- vis genomförts i planeringsprocessen som avslutas under 2009, bl.a. en markerad transportslagsövergri- pande ansats och regionala systemanalyser med syfte att tillämpa fyrstegsprincipen (se nedan).
Den fysiska planeringsprocessen för järnvägar och vägar regleras i väglagen (1971:948) respektive
lagen (1995:1649) om byggande av järnväg. Båda la-
garna kopplas till miljöbalken genom bland annat hushållningsbestämmelserna och arbetet med mil- jökonsekvensbeskrivningar. Planeringsprocessen är indelad i tre skeden, där arbetet successivt utvecklas från översiktliga studier till detaljprojektering. Resul- tatet från ett skede ger utgångspunkterna för nästa. Hänsyn ska tas till enskilda och allmänna intressen. Miljöskydd och natur- och kulturmiljö är exempel på allmänna intressen.
Först gör den som avser att bygga en väg eller järnväg en förstudie som klarlägger förutsättningarna för den fortsatta planeringen, identifierar och prövar tänkba- ra alternativ för att få fram vilka som verkar genom- förbara och intressanta att studera vidare. Den som avser att bygga en väg eller järnväg ska under arbetet med förstudien samråda med berörda länsstyrelser, kommuner och ideella föreningar som enligt sina stadgar har till ändamål att ta till vara naturskydds- eller miljöskyddsintressen samt med allmänheten. Länsstyrelsen tar därefter ställning om projektet kan antas medföra en betydande miljöpåverkan.
En vägutredning respektive en järnvägsutredning ska göras när förstudien visar att man måste studera alternativa sträckningar. Den utredningen ska analy- sera och utvärdera de alternativ som bedömts som genomförbara efter förstudien. Man ska kunna jäm- föra de redovisade alternativen och deras konsekven- ser med varandra och med noll-alternativet, dvs. att inte genomföra någon utbyggnad. Samråd enligt mil- jöbalkens regler ska ske och en miljökonsekvensbe- skrivning (MKB) enligt miljöbalkens regler ska ingå och godkännas av berörd(a) länsstyrelse(r). Därefter ställs MKBn ut till granskning, normalt tillsammans med själva utredningen. Sedan beslutar Vägverket/ Banverket om sträckning i form av en korridor i ter- rängen för vägen eller järnvägen.
Större väg- och järnvägsprojekt ska tillåtlighets-
prövas av regeringen enligt 17 kap miljöbalken på
grundval av vägutredningen/järnvägsutredningen och Vägverkets/Banverkets beslut om vald sträck- ning. Tillåtlighetsprövningen görs av Miljödeparte- mentet och Vägverket/Banverket hämtar in underlag från remissinstanser.
I det tredje skedet ska en arbetsplan respektive en
järnvägsplan upprättas. Anläggningarnas läge och
utformning i detalj ska redovisas liksom förutsätt- ningarna för att ta marken i anspråk. En MKB enligt miljöbalken ska ingå och den måste vara godkänd av länsstyrelsen. Samråd ska ske med bl.a. berörda fast- ighetsägare, kommuner och länsstyrelser samt med andra som kan ha ett väsentligt intresse i saken. Ar- betsplan/järnvägsplan inklusive MKB ska ställas ut för granskning. Vägverket respektive Banverket ska pröva fastställande av arbetsplanen/järnvägsplanen efter samråd med länsstyrelsen. Om Vägverket/Ban- verket och länsstyrelsen har olika uppfattning, ska re- geringens pröva fastställelse. Vägverkets/Banverkets beslut att fastställa en arbetsplan/järnvägsplan får överklagas hos regeringen (Näringsdepartementet).
Med stöd av en fastställd arbetsplan får Vägverket ta i anspråk den mark eller annat utrymme som be- hövs för vägen, trots den rätt som någon annan kan ha till fastigheten (vägrätt). En fastställd järnvägs- plan ger järnvägsbyggaren rätt att lösa in erforderlig mark, men det måste ske via domstol eller – vilket är vanligast – genom lantmäteriförrättning. Ytterligare tillstånd enligt miljöbalken kan krävas samt även bygglov (t.ex. för tunnlar).
Samordning och gemensamma regler samt miljöbalkens roll
Ny- och ombyggnad av vägar och järnvägar måste ofta hanteras och prövas även enligt plan- och bygg- lagen (PBL), särskilt i stadsutvecklingsområden och när detaljplanelagda områden berörs. Planeringen
Översikt över lagar och planeringsprocesser för att bygga vägar och järnvägar
enligt väglagen och lagen om byggande av järnväg ska ta hänsyn till riktlinjerna i de kommunala över- siktsplanerna (se ovan). Detta krav uttrycks i förord- ningen (1998:896) om hushållning med mark- och vattenområden på så sätt att en myndighet som ska tillämpa 3 och 4 kap miljöbalken i sitt beslut ska ange om anläggningen m.m. går att förena med en från allmän synpunkt lämplig användning av mark- och vattenresurserna samt med den för området gällande regionplanen eller kommunala översiktsplanen.
Vägar och järnvägar får inte byggas i strid mot de- taljplan eller områdesbestämmelser. När vägar och järnvägar planeras initierar därför den berörda kom- munen ofta planering enligt PBL, antingen ny plan- läggning eller ändring av befintliga planer. PBL:s reg- ler om bl.a. samråd, utställning och möjligheter att överklaga tillämpas då. Med god framförhållning i detaljplaneringen kan i vissa fall mark för infrastruk- turutbyggnaden även tas i anspråk med stöd av en lagakraftvunnen detaljplan.
Både vid planering enligt PBL och för byggande av vägar och järnvägar tillämpas miljöbalkens hus- hållningsregler i 3 och 4 kap (jfr hushållningsförord- ningen som refereras ovan) och bestämmelserna om miljökvalitetsnormer. Beträffande planer enligt PBL som bedöms medföra betydande miljöpåverkan ska miljöbalkens regler för miljöbedömning av planer
och program i 6 kapitlet tillämpas. Den verksamhet
som faller under väglagen eller lagen om byggande av järnväg kan i och för sig räknas som miljöfarlig verksamhet. Något särskilt tillstånd enligt miljöbal- ken för denna krävs dock inte. Vid planering och prövning enligt Väglagen och Lagen om byggande av järnväg och vid byggandet, ska i stället även de all- männa hänsynsreglerna i 2 kap. miljöbalken tilläm- pas liksom miljöbalkens regler om s.k. projekt-MKB, dvs. miljökonsekvensbeskrivningar enligt 6 kap mil- jöbalken, som beskrivits ovan. Särskilda tillstånd en- ligt miljöbalken kan dock krävas för t.ex. byggande i vatten, för täkter och upplag och för intrång i natur- skyddade områden.
Riksintressenas ställning
I själva processen för planering av trafikanläggningar finns inga direkta krav på samordning med översikts- plan förutom de allmänna reglerna om hänsyn till allmänna intressen och att samråd ska ske med kom- munen. Den formella kopplingen mellan statlig och kommunal nivå i infrastrukturplaneringen och pla- neringen enligt PBL sker genom att trafikverken ang- er riksintressen för kommunikationer enligt 3 kap 8 § miljöbalken. På så vis anger staten anspråk på mark som behövs för vägar, järnvägar, terminaler, flygplat- ser och hamnar. Trafikverken har tillsammans med
Boverket utvecklat en gemensam tolkning av bestäm- melserna. Utifrån en transportslagsövergripande syn har de fyra trafikverken Banverket, Luftfartsverket, Sjöfartsverket och Vägverket därigenom enats om att redovisa ett sammanhängande nät av internationella, nationella respektive regionala trafikfunktioner som riksintressen för kommunikationer. Under hösten 2009 arbetar trafikverken med en gemensam översyn av riksintressena för att presentera en nationell sam- manhängande bild. Att staten pekar ut riksintressen är inte direkt sammanlänkat med ett ansvar för ägan- de eller förvaltning. Den nationella redovisningen är schematisk. Det är länsstyrelsens roll att tillhanda- hålla aktuellt planeringsunderlag bland annat om riksintressen samt att bevaka att dessa tillgodoses i den kommunala planeringen. Om så sker fungerar översiktsplanen som en överenskommelse mellan stat och kommun i denna del. Annars kvarstår det statliga anspråket och måste lösas i senare skeden av planeringen. Kommunen har bättre möjligheter att påverka dragningen av vägar och järnvägar om öns- kemålen anges i en aktuell översiktsplan.
Fyrstegsprincipen
Fyrstegsprincipen innebär att möjliga förbättringar i transportsystemet ska prövas stegvis. Det gäller att hit- ta den bästa åtgärden för att lösa problem eller brister i transportsystemet. Fyrstegsprincipen introducerades i början av 2000-talet och utgår från att transportsyste- met ska utformas och utvecklas utifrån en helhetssyn. Lämpliga lösningar på problem ska diskuteras och ana- lyseras förutsättningslöst i ett tidigt skede av planering- en och innan val av lösningar har gjorts
Enligt fyrstegsprincipen prövas först åtgärder som kan påverka transportbehovet och valet av transportsätt, t.ex. planering och prissättning. I ett andra steg stude- ras åtgärder som ger effektivare utnyttjande av befint- liga trafikanläggningar och fordon, bl.a. trafikreglering och information. I steg tre undersöks möjligheterna att genomföra begränsade ombyggnader av vägar och järnvägar, medan behovet av nyinvesteringar och större ombyggnadsåtgärder övervägs först i steg fyra.
I prop. 2008/09:35 kommenteras fyrstegsprincipen såhär: ”Regeringen vill understryka vikten av att noga överväga definitionen av det problem som ska lösas för att fyrstegsprincipen ska kunna tillämpas på ett bra sätt. Ibland kan lösningen på det egentliga problemet finnas utanför transport- och infrastruktursektorn. Här kan fo- kus på tillgänglighet, snarare än transportförsörjning, bidra till ett kreativt synsätt på lösningar.”