44
Överväganden och kommentarer 21
Kommunen eller landstinget kan utöva sitt ägarskap direkt eller genom att äga aktierna i ett holdingbolag (ofta kallat ett ”Stadshus AB”). Om ägandet utövas genom ett holdingbolag uppkommer en aktiebolagsrättslig koncern. De främsta för-delarna med ägande genom ett holdingbolag är att det gör det möjligt att utjämna vinster och förluster inom den aktiebolagsrättsliga koncernen och att den operativa styrningen i koncernen kan kännas tydligare. Ägande genom ett holdingbolag kan vara ett uttryck för en utvecklad styrningsidé, för att skapa samordningsvinster eller för att maximera kommunens eller landstingets och medborgarnas nytta i företags-sektorn.
Om det finns en aktiebolagsrättslig koncern i kommunen eller landstinget kan moderbolagets styrelse ansvara för vissa ägarfrågor. Ägarfrågorna kan till exempel delas upp i politiska och strategiska frågor i kommun- eller landstingsstyrelsen och operativa frågor i moderbolagets styrelse. I praktiken räcker det inte med att ge ägarfrågor olika etiketter och dela upp dem enligt etiketterna – det kan ge en för-ment klarhet. Det krävs att kommunen eller landstinget aktivt och genomtänkt tar ställning till hur ägarfrågorna skall fördelas mellan de olika organen.
Det finns för- och nackdelar med de olika lösningarna. Vilken lösning som bör väljas måste avgöras utifrån förhållandena i kommunen eller landstinget. Det är vik-tigt att kommunen eller landstinget aktivt bestämmer hur ägandet skall utövas och diskuterar följderna av det träffade beslutet. Kommunens eller landstingets beslut skall fattas av kommun- eller landstingsfullmäktige och komma till uttryck i regle-mentet för kommun- eller landstingsstyrelsen och ägardirektiv till moderbolagets styrelse.
Oavsett hur ägarfrågorna delas upp kommer kommun- eller landstingsstyrelsen att ha kvar sin uppsiktsplikt över verksamheten i de kommunala eller landstings-kommunala bolagen (både direkt och indirekt ägda bolag) enligt 6 kap. 1 § kommu-nallagen.
Juridiska frågor om kommun- och landstingsägda aktiebolag behandlas i Meyer, L, Att hantera kommunala bolag (1999) och Stattin, D, Kommunal aktiebolagsrätt (2004). Sekretessfrågor i Dalman, L, Kommunallagen, sekretesslagen och de kommunala företagen (1995).
Bolagsstämma
Bolagsstämman är bolagets högsta organ. Bolagsstämman kan genomföras antingen i form av ett sammanträde eller i form av en stämma per capsulam (skrivbordsstäm-ma). På bolagsstämman kan aktieägaren utöva sina rättigheter att besluta i bolagets angelägenheter. De beslut som bolagsstämman fattar skall verkställas av bolagsstyrel-sen om de inte strider mot aktiebolagslagen, bolagsordningen, huvuddragen i regler-na om bolagsorganens funktioner eller bolagets intresse.
Flera remissinstanser har diskuterat frågan om öppna stämmor – det tycks som att den allmänna uppfattningen är att det är bra att anvisa principer för två alternativ för hur stämmor kan genomföras. Sandvikens kommun och KFS anför dock att det vore fel att tillåta stämmor per capsulam eftersom det skulle strida mot den genom-gående öppenhetsambitionen i dokumentet. Surahammars kommun anser att i stäl-let för öppna stämmor kan informationsmöten anordnas i anslutning till stämman.
Det har visat sig svårt att nå samsyn kring hur stämmor bör genomföras. Det finns egentligen inte heller något sätt att genomföra stämmor som är ”rätt”. Vad som där-emot är viktigt ur ett kommunaldemokratiskt perspektiv är att det finns forum i kommunen eller landstinget där information om bolagsverksamheten lämnas.
Erfarenheterna från remissbehandlingen och de regionala konferenserna visar att det finns olika vägar att uppnå god information och öppenhet oavsett om det sker vid en bolagsstämma eller i fullmäktige.
Mot den bakgrunden redovisas två principer för hur stämmor kan genomföras.
Hur den ordinarie stämman och eventuella andra stämmor slutligen genomförs är en fråga för kommunen eller landstinget. Bedömningen görs att de synpunkter på stämmans genomförande som framkommit ryms inom ramen för de principer som ställs upp i dokumentet och därför inte föranleder ändringar. Det kan här, liksom i övrigt, finnas anledning att se över detaljeringsgraden i förslagen.
Om stämman öppnas för andra deltagare än ägarens ombud bör regler om kallelse anges i ägardirektiv.
Om regler om kallelse i stället tas in i bolagsordningen kan ifrågasättas om det kan innebära att det blir omöjligt att lagligen genomföra stämmor per capsulam. Så är emellertid inte fallet. Den sanktion som kan bli aktuell om inte alla de som har när-varorätt enligt bolagsordningen kallas är klander av stämmans beslut enligt 7 kap.
50–51 §§ aktiebolagslagen. Klandertalan skall emellertid inte bifallas om det klandra-de felet inte kan antas ha haft någon betyklandra-delse för stämmans beslut. Om personer med närvarorätt, men inte rösträtt, inte kallas till stämma kan det inta antas få någon betydelse för stämmans beslut. Eftersom det därför inte finns någon verksam sanktion kan stämma per capsulam trots allt genomföras.
Trots den angivna möjligheten att bortse från närvaroreglerna i enskilda fall kan det i ett kommunalt eller landstingskommunalt bolag vara mer smakfullt att ut-forma regleringen på så sätt att den inte behöver överträdas. Därför bör närvaro- och kallelseregler beträffande andra än aktieägare beslutas genom ägardirektiv.
Den formella ägarstyrningen bör ske genom att bolagsstämman utfärdar ägar-direktiv (stämmoanvisningar enligt 8 kap. 41 § 2 st. aktiebolagslagen) till bolagssty-relsen. Ägardirektiv innebär att det blir tydligt och dokumenterat vilka beslut om ägarstyrning som fattats. Sådana ägardirektiv är bindande för styrelsen så länge de inte strider mot aktiebolagslagen, tillämplig lag om årsredovisning, bolagsordningen, bolagets intresse eller innebär att styrelsen i praktiken inte längre kan handha för-valtningen på det sätt aktiebolagslagen förutsätter (se vidare Stattin, D., Kommunal aktiebolagsrätt s. 33 ff.). Vid sidan av formell ägarstyrning genom direktiv, är det vik-tigt med återkommande dialog mellan ägare och bolag för att klargöra hur ägaren ser på bolaget och följa upp dess verksamhet.
Kommunen eller landstinget som aktieägare måste företrädas av ett ombud på bo-lagsstämman. Ombudets roll är att representera aktieägaren. Ombudet skall ha en fullmakt från den som juridiskt äger aktierna – det är dessutom lämpligt med en ombudsinstruktion som klargör hur ombudet skall rösta. Om bolagsstämman skall behandla frågor av principiell beskaffenhet eller annars större vikt skall alltid frågan om ombudsinstruktion behandlas i kommun- eller landstingsfullmäktige. Behovet av att utfärda ombudsinstruktion i fullmäktige kan leda till att stämman i bolaget måste förberedas i mycket god tid om det blir fråga om att behandla viktigare ären-den.
Bolagsstyrelse
Bolagsstyrelsen är ett avgörande organ för bolagets utveckling. Bolagsstyrelsen skall besluta i strategiska frågor och om inriktning på verksamheten. Den skall också be-handla risker, finansiella och ekonomiska frågor, verkställande direktörens anställ-ningsformer, övervaka och ge stöd till verkställande direktören samt utvärdera sin egen och verkställande direktörens funktion samt bolagets verksamhet.
För att inte balansen mellan bolagsorganen skall rubbas måste bolagsstyrelsens ledamöter tillsammans representera kompetens och engagemang i bolagsstyrnings-frågor, ekonomi och rörande bolagets verksamhet. Det är viktigt för bolagsstyrelsen att i samband med sin självutvärdering (mer om utvärderingen strax nedan) över-väga om den har tillräcklig kompetens och, i annat fall, antingen påtala för ägaren
22 Överväganden och kommentarer
46
Överväganden och kommentarer 23
att det behövs kompletteringar eller se till att kompetens uppkommer genom utbildning eller biträde av sakkunniga.
En viktig skillnad mellan Svensk kod för bolagsstyrning och dessa principer är reglerna om hur styrelsen skall tillsättas. I både aktiemarknadsbolag och kommun-och landstingsägda bolag är det väsentligt med kompetenta, engagerade kommun-och mång-sidigt sammansatta styrelser. I koden finns regler om att styrelsen i aktiemarknads-bolag skall utvärderas och föreslås av en särskild valberedning. För kommun- och landstingsägda bolag råder ett demokratiskt intresse av – och ett kommunalrättsligt krav på – att kommun- respektive landstingsfullmäktige kan avgöra styrelsernas sammansättning. Tillsättandet av styrelseledamöter hanteras därför genom de poli-tiska partiernas nomineringsarbete och i kommun- eller landstingsfullmäktiges val-beredning. Det är trots det viktigt att utse styrelseledamöter som tillsammans gör att styrelsen är tillräckligt kompetent, engagerad och mångsidigt sammansatt för att kunna lösa sina uppgifter.
I principerna finns ett krav på att en jämn könsfördelning i bolagsstyrelserna skall eftersträvas. Något annat hade varit otänkbart i kommun- och landstingsägda bolag.
I remissförfarandet har bland annat Vänersborgs kommun anfört att det är tvek-samt att ge ett kommunalt organ i uppgift att bevaka kompetens, erfarenhet och mångsidighet hos bolagsstyrelser eftersom det är de politiska partierna som ansvarar för nomineringsprocessen – eventuell samordning får i stället ske på frivillig grund mellan partierna. Halmstads och Surahammars kommuner har givit uttryck för lik-artade synpunkter. Malmö kommun har på ett principiellt plan uttryckt kritik som får uppfattas som riktad mot bland annat att nomineringsprocessen så som den beskrivs i utkastet kan uppfattas som en kritik mot hittillsvarande ordning. Västra Götalandsregionen menar att det är bra att den problematik som finns i spänningen mellan politisk nominering och krav på mångsidig och bred kompetens lyfts fram.
Det finns alltså kritiska synpunkter på det tidigare förslagets skrivningar om nomineringsprocessen av styrelseledamöter i kommunala och landstingskommunala bolag. Visserligen har ofta behovet av kompetens och mångsidighet understrukits, men samtidigt har ifrågasatts om det är lämpligt eller möjligt med skrivningar som i praktiken kan uppfattas som ett krav på de politiska partierna att samordna sina nomineringsprocesser. I andra fall har det sagts att en viss samordning redan sker på kommunal- och oppositionsrådsnivå och att det är tillräckligt med sådant informellt samråd.
Synpunkterna på skrivningarna om tillsättande av styrelseledamöter har föranlett en översyn av formuleringarna i förslaget. Meningen är inte att skrivningarna skall ses som annat än ett observandum om att kompetens och mångsidighet är både lämpligt och nödvändigt och att det därför kan finnas anledning för de politiska par-tierna att frivilligt samråda om hur styrelserna skall sammansättas. Ett krav med sådant innehåll kan emellertid inte ställas upp.
Däremot föranleder synpunkterna ingen annan inställning till de krav som enligt aktiebolagslagen ställs på styrelsens ledamöter – här finns inte utrymme att kommu-nalrättsligt påverka kraven.
Vad gäller styrelseutvärdering har Karlskrona kommun anfört att prövning av bo-lagsstyrelsens sammansättning görs av de politiska partierna vid tillsättningen och att det kan vara svårt att utvärdera styrelsen utifrån de kriterier (närvaro, möten etc) som uttryckligen anges i utkastet. Halmstads kommun och Örebro kommuner menar att det kan bli svårt att objektivt utvärdera arbete och kompetensbrister, sär-skilt i en politisk miljö – samtidigt anger Halmstads kommun att det är bra att frå-gan belyses och diskuteras. Surahammars kommun anmärker att utvärdering av sty-relsen bör fokusera på stysty-relsen i dess helhet – ej enskilda ledamöter och Lindesbergs kommun anser att externt bistånd vid utvärdering av bolagsstyrelse och verkställan-de direktör bör övervägas.
I principerna anges nu att utvärderingen skall avse styrelsen i dess helhet. Vad bör då styrelseutvärderingen omfatta? Några utvärderingsfrågor rörande styrelsen och företagsledningen som det kan finnas anledning att diskutera i bolagsstyrelsen är:
– Hur är arbetsklimatet i styrelsen? Präglas det av förtroende och respekt och får olika ledamöter komma till tals? Känner styrelseledamöterna varandra?
– Hur är styrelsens och de enskilda styrelseledamöternas förhållande till verkstäl-lande direktör och den övriga företagsledningen? Präglas förhålverkstäl-landet av förtro-ende? Är det naturligt att ta kontakt med verkställande direktör eller någon an-nan i företagsledningen för att få information – även mellan styrelsemötena?
– Har styrelsen utvärderat verkställande direktörens och företagsledningens in-satser?
– Har styrelseledamöterna tillsammans tillräcklig kompetens i bolagets frågor? Hur skall i annat fall kompetens kunna tillföras styrelsen? Genom utbildning eller experter?
– Har styrelseutbildning skett för nyvalda styrelseledamöter?
– Hur förbereds styrelsens sammanträden – hur ofta, varför, vilket underlag har ledamöterna i förväg?
– Hur genomförs styrelsens sammanträden – vem styr vilka frågor som är viktiga?
Prioriteras väsentliga och principiella beslutsärenden vid sammanträdena? Hur är förhållandet mellan beslutsärenden och informationsärenden?
– Hur hanterar styrelsen strategiska frågor i bolaget? Är styrelsen inblandad när bolagets verksamhetsidé på sikt läggs fast? Tar sig styrelsen tillräcklig tid för att diskutera framtidsfrågor?
– Hur behandlar och genomför styrelsen ägarens mål med verksamheten – lever bolaget upp till det kommunala eller landstingskommunala ändamålet? Hur är ägarrelationerna i övrigt?
– Är styrelsens och bolagets lagstadgade instruktioner uppdaterade och relevanta?
I principerna framgår att styrelsen inte bör inrätta särskilda utskott eller presidier med beslutsfunktioner för att inte skapa ”styrelser i styrelsen”. En annan sak är att ordföranden kan kalla till sig en eller flera andra ledamöter för att bereda styrelse-sammanträdena. I vissa typer av bolag, till exempel kommunala eller landstingskom-munala holdingbolag, kan det å andra sidan vara nödvändigt med utskott för att följa vissa verksamhetsgrenar. Naturligtvis kan styrelsen också tillsätta särskilda, mer eller mindre tillfälliga, arbetsgrupper för att utreda eller diskutera olika frågor.
Härutöver anför Kungälvs kommun att styrelsen bör biträdas av en oberoende sty-relsesekreterare. Jämtlands läns landsting anger att begreppet internkontroll är ett samlingsbegrepp för styrelsens interna uppsikt och förvaltning av bolaget – och att om en särskild internkontrollinstruktion skall utformas bör det anges vad som skall ingå i en sådan.
Ingenting hindrar i och för sig kommunen eller landstinget – eller bolagsstyrelsen i det enskilda bolaget – att bestämma att styrelsen skall biträdas av en oberoende styrelsesekreterare. I näringslivet är det vanligt med en advokat som sekreterare.