3. Teori & tidigare forskning om medborgardialoger
3.1 A Ladder of Citizen Participation, Arnstein (1969)
I artikeln från 1969 “A Ladder of Citizen Participation” behandlar Sherry R. Arnstein
medborgares möjlighet till delaktighet och påverkan gällande offentliga eller allmänna beslut i USA. Arnstein har förenklat verkligheten och delat in denna i olika nivåer av möjlighet till att påverka och har illustrerat detta i form av en slags stege för att tydliggöra de olika stegen, se figur 1.
Figur 1. En illustration av “Eight rungs on a ladder of citizen participation”, Arnstein (1969)
Arnstein skriver att “Citizen Participation is Citizen Power” och att “... citizenship is a
categorical term for citizenship power”. Med detta menar hon att makten omfördelas och då gör det möjligt för personer som generellt exkluderas från detta får en möjlighet till att påverka de beslut som ska tas gällande exempelvis politik, ekonomi, regelverk
informationsdelgivning etc. Arnstein säger dock att mötena inte per automatik innebär att åsikterna involveras i besluten, utan att makthavarna fortfarande sitter med sista ordet, samtidigt som de kan hävda att åsikterna har tagits i beaktning under processen. Trots att
invånarna får möjlighet att deltaga i diskussioner betyder det inte att de direkt får ett stort inflytande. Om allmänhetens åsikter vid upprepade tillfällen avfärdas i besluten kan känslor som frustration, uppgivenhet och misstro för de styrande uppstå (Arnstein, 1969).
Arnstein börjar beskriva de olika stegen med de nedersta två stegen, som kallas för “(1) Manipulation” och “(2) Therapy”. Dessa nivåer är klassificerade som “non-participation” och hon skriver att målet inte är att försöka engagera medborgare till deltagande i planering och genomförande av projekt, utan snarare att man ska “utbilda” eller “bota” deltagarna
(Arnstein, 1969).
Under “Manipulation” kunde somliga förr tillsätta s.k. “Citizen Advisory Committees”, som bestod av välbärgade personer som skulle sälja in makthavarnas nya exploateringsplaner till de mindre välbärgade genom att “utbilda, övertala och rådgiva” medborgarna, istället för tvärtom, som det bör vara vid ett medborgarinflytande. Det kan också handla om andra typer av program där s.k. “Community Action Agencies” tillsatte s.k. “neighborhood
councils” eller “neighborhood advisory groups”, vilka egentligen inte hade någon som helst funktion eller makt. Dessa används bara av makthavarna för att kunna säga att de
involverade de mindre välbärgade i programmet. De mindre välbärgade kände dock ofta inte till själva programmet, mer än översiktligt, för att lättare kunna få deras medgivanden till förändringen, vilket innebar en möjlighet för makthavarna att genomföra projekt med privata intressen eller projekt som inte alls gynnar de som skrev under. När de sedan har skrivit under med sitt samtycke kan de mindre välbärgade sedan gå runt och sprida ordet om att de faktiskt varit delaktiga till det nya projektet som påstås vara bra för området och när de inser att projektet inte var så positivt för medborgarna som det lät som, är det för sent (Arnstein, 1969).
När det gäller “Therapy” låter beslutsfattarna istället medborgare “delta” i diskussioner i form av terapiliknande möten. De resonerade som så att känslan av maktlöshet, som kan uppstå när någon inte har möjlighet att påverka beslut oavsett hur man går tillväga, kan likställas med mental ohälsa, vilken då behöver “behandlas”. I terapigrupperna la
beslutsfattarna alltså fokus på att försöka behandla medborgarnas upplevda känslor, istället för att fokusera på att åtgärda de anledningar i samhället som framkallade dessa känslor (Arnstein, 1969).
De nästkommande två stegen kallas för “(3) Informing” och “(4) Consultation” och ligger inom klassificeringen “Degrees of tokenism”. Det är först här som de mindre välbärgade har möjlighet att göra sig hörda. Dock stannar det ofta vid att de blir hörda då de saknar makten att försäkra sig om att det faktiskt kommer ske en förändring (Arnstein, 1969).
Under “Informing” delges medborgare sina rättigheter, skyldigheter och eventuella
valmöjligheter, men denna information går enbart från makthavarna till medborgarna, utan möjlighet för diskussion, återkoppling eller påverkan från medborgarnas sida. Denna
information förmedlas ofta genom nyhetsinslag, affischer, broschyrer eller direkta svar på frågor. Informationsmöten kan också förekomma, där man delger medborgarna en viss del av informationen, men inte hela bilden. Man undviker också frågor eller ger irrelevanta svar som egentligen inte tillför någon mer information, eller som inte speglar verkligheten (Arnstein, 1969).
“Consultation” innebär att man samlar in medborgarnas åsikter genom exempelvis
undersökningar eller möten av olika slag, vilket får det att låta som att medborgarna har en god möjlighet att påverka resultatet. Efter insamlingen av åsikterna stannar dock
möjligheten till inflytande för medborgarna, eftersom det nu ligger hos makthavarna att behandla åsikterna och sedan gå vidare. Medborgarna saknar alltså direkt inflytande och kontroll över om åsikterna över huvud taget tas i beaktning. Undersökningarna och mötena blir mer av en fasad för makthavarna där de kan påstå sig lägga vikt vid medborgarnas åsikter, utan att egentligen göra det. Utåt kan makthavarna visa statistik som visar på hur många som dök upp på mötena, som tog broschyrer eller som besvarade frågeformulär och liknande. Att motta frågeformulär kan uppskattas bland medborgarna, då det ger en känsla av att makthavarna faktiskt bryr sig om deras åsikter, men samtidigt måste något hända som visar på att deras åsikter faktiskt prioriteras, annars blir effekten motsatt. Om formulären dessutom är utformade för öppna svar är det svårt för deltagarna att veta vad de har för olika möjligheter och alternativ, vilket kan leda till att invånarna ber om mindre saker för att, kanske, åtminstone få något som kan vara användbart i området. Hade de vetat sina
valmöjligheter hade de kunnat dra större nytta av undersökningarna och sannolikt ändrat sin prioritetsordning över vad de önskade för sitt område (Arnstein, 1969).
Det femte steget som kallas för “(5) Placation” ligger också inom tokenism-intervallet, men graderas högre eftersom det här steget tillåter de mindre välbärgade att rådgiva
makthavarna, samtidigt som makten fortfarande ligger kvar där den alltid varit. Ett exempel på detta är när beslutsfattare handplockar vissa personer som anses “värdiga” från de mindre välbärgade folkgrupperna och låter de sitta med i styrelser för vissa byråer,
kommissioner och myndigheter. Dock har de egentligen inget inflytande så länge de gamla makthavarna sitter med majoriteten av de beslutsfattande positionerna, eftersom de då kan röstas ned utan problem. I vissa fall är även rättigheter och skyldigheter för de olika
positionerna tvetydiga, vilket kan skapa konflikter i slutskedet av planeringen då det framkommer hur stort (litet) inflytande någon egentligen hade. Ett annat sätt är att låta
medborgarna rådgiva makthavarna och planera projekt som de själva ville. Makthavarna har dock fortfarande beslutsrätten och kan då bedöma legitimiteten eller genomförbarheten av planerna och råden som de vill (Arnstein, 1969).
Därefter kommer den sista klassificeringen, “Degrees of Citizen Power”. I denna klass ligger steg “(6) Partnership”, där medborgare kan förhandla och engagera sig i kompromisser med makthavarna genom gemensamt sammansatta styrelser, kommittéer och
processförfaranden. Det här fungerar bäst när samhället har ett organiserat beslutsorgan där det finns tydliga ledare från samhället som är ansvariga för organisationen. Bättre blir det även när medborgarna har möjlighet att ge skälig ersättning för tiden som dessa ledare lägger ned på organisationen och när organisationen har finansiella möjligheter att kunna anställa egna tekniker, advokater eller andra typer av organiserare. Med dessa
förutsättningar har medborgarna god möjlighet till förhandling i frågor gällande projekt som påverkar de själva. Ofta har medborgarinflytandet tvingats fram av upprörda medborgare, då makthavare generellt vill behålla kontrollen så långt det går. I Philadelphia krävde medborgarna inflytande och skickade in en ansökan om detta. Samtidigt hotade de med stora protester för vissa projekt om inte makthavarna lät ställa ut projektet så att
medborgarna kunde granska detta och komma med ändringsförslag, vilket makthavarna gick med på. Efter detta fick medborgarna även utse ledare som sedan fick ta del av de
beslutsfattande platserna i den medborgarorganisation som beslutade om vissa projekt. I och med inflytandet kunde de säkra finansiellt stöd till den organisation som medborgarna och samhället bildat, så de skulle kunna driva sina frågor på ett bättre och effektivare sätt, som nämnt ovan. Organisationen fick möjlighet att ta initiativ till egna planer, skapa planer tillsammans med det organ som var ansvarig för stadsplanering, att se över planer som detta organ tagit fram i egen regi och dessutom fick de vetorätt mot planer som organet
presenterar på så sätt att det inte fick skickas till beslutshavarna utan att
medborgarorganisationen hade utvärderat förslaget och eventuellt förhandlat om delar där det fanns meningsskillnader. Dock har stadsrådet fortfarande det slutigiltiga avgörandet (Arnstein, 1969).
Därefter följer steg “(7) Delegated Power”, där de mindre välbärgade har kontroll över en majoritet av de beslutande platserna i styrelser, råd eller kommittéer och på så sätt har säkrat inflytande över planeringen och projekten. På den här nivån är det istället de tidigare makthavarna som måste initiera en förhandling eller diskussion, istället för medborgarna, om de misstycker till det som presenteras. Detta har förekommit i flera amerikanska städer tidigare. En annan variant är ett system där det finns grupper bestående av medborgare samt grupper bestående av makthavare där medborgargruppen har vetorätt mot
makthavarna om man inte kan komma överens efter förhandlingar. Dock har, även i dessa
fall, statsrådet sista ordet innan projektet godkänns, eftersom det krävs ett godkännande av dessa för att få statlig finansiering till projektet. Utöver ovan nämnda varianter finns flera andra typer av “Delegated Power”-varianter. I vissa städer har makthavarna kontrakterat medborgargrupper för att utföra planering och, i vissa fall, drift av olika projekt. Kontrakten reglerar vanligtvis budget, projektspecifikationer och vilka befogenheter medborgargruppen har, exempelvis gällande framtagande av policys, anställning och uppsägning av personal och konsulter samt utfärdande av kontrakt för byggande, köp och hyresavtal (Arnstein, 1969).
Slutligen når vi steg “(8) Citizen Control”, där medborgarna innehar total kontroll över beslutstaganden, vilket även det tillhör kategorin “Degrees of Citizen Power”. Här gäller det dock att inte tolka begreppet för bokstavligt. Även fast medborgarorganisationer har en stark bestämmanderätt, krävs allt som oftast fortfarande ett godkännande från statsrådet och därmed finns det ingen som har total kontroll över beslutsfattandet. Den varianten som förespråkas mest av medborgarna är att medborgarorganisationer ska få ha full
bestämmanderätt utan kopplingar till annan part eller villkorat att en statlig makthavare behöver godkänna projekt för att få finansiering. Detta krav eller önskemål har framförts i vissa städer i USA där mindre välbärgade har demonstrerat högljutt för att få leda projekt eller institutioner, samt ha full kontroll över hur policys sätts och hur cheferna väljs. När medborgare i ett samhälle har fått en tillräcklig mängd inflytande börjar de ofta med att skapa nya organisationer som endast styrs av medborgare och som blir tilldelade finansiella medel från staten, för att på den vägen hindra politiska och socioekonomiska beslut som missgynnar dem (Arnstein, 1969).
Det här är en summering av de åtta stegen som Arnstein presenterar. Det ska dock tilläggas att det i praktiken finns bra många fler steg än de åtta som redovisas, vilka även kan vara mer diffusa. Karaktärsdrag inom vissa steg kan också finnas inom andra steg. Arnstein
exemplifierar detta genom att beskriva att mindre välbärgade som anställs inom ett program eller för planeringsuppgifter kan ske inom alla de olika stegen. Makthavare kan ha olika motiv att anställa de mindre välbärgade. Antingen för att de vill välja in dem i ett beslutande organ och tillämpa mer inflytande, eller enbart anställa för att det ska se bra ut utåt och lugna folkmassan, eller för att utnyttja speciella egenskaper som de besitter (Arnstein, 1969).