• No results found

Har fattiga länder med svaga institutioner en praktisk möjlighet att hantera sådana här system? Och hur når man människor som har flera dagsmarscher till närmaste bankkontor?

Många utvecklingsländer, även låginkomstländer, har uppenbarligen klarat av det, så omöjligt är det inte. Men utmaningarna ska inte heller underskattas. Behovet av enkla och lättadministrerade system är särskilt angeläget i länder med svaga insti- tutioner. Ett engagerat civilt samhälle som kan agera både hjälpreda och vakthund är av stort värde.

Ser vi till hur länder i praktiken tagit sig förbi de administrativa utmaningarna så finner vi mycket varierade lösningar. Ofta är det till stor hjälp att redan ha nå- gon form av institutionell lösning att bygga vidare på. Intressant nog har modern teknik ofta varit lösningen. I Namibia har bankomater placerats på fordon som

sociala trygghetssystem på utvecklingsagendan

besöker avlägsna landsändar. Människor som ska få ålderspension har utrustats med bankomatkort och identifieras med hjälp av digitaliserade fingeravtryck. Distributionen sköts av ett privat företag som handlats upp för ändamålet. I Lesotho betalas pensionerna i stället ut via de statliga postkontoren, precis som fallet var när de svenska folkpensionerna introducerades 1913. I Brasiliens Bolsa de Familia förses hushållen med särskilda bankkonton och bankomatkort, och de månatliga utbetalningarna kan ske från den centrala förvaltningen utan att behöva passera förbi några mellanhänder.

I länder där stora områden saknar täckning av bank- eller postkontor finns för- hoppningar om att modern mobiltelefonteknik ska förändra förutsättningarna. Kenya är ett föregångsland när det gäller mobil bankteknik och där blir en allt större del av betalningssystemet mobiltelefonbaserat. I några pilotprojekt utnyttjas denna teknik även för att distribuera sociala transfereringar (Verclas, 2009).

internationellt bistånd

Vilken roll spelar då det internationella biståndet för de här sociala trygghetssys- temen?

För det första kan man konstatera att sociala transfereringar och socialförsäkring- ar inte är en stor biståndsfråga, volymmässigt sett. Biståndsgivarnas samarbetsor- ganisation, OECD/DAC, har ett statistiskt rapporteringssystem där man kan få en fingervisning om andelen, även om statistiken har sina brister. Bara 1,6 procent (år 2008) av det totala biståndet har klassificerats på den rapporteringskod (benämnd

social/welfare services) där stöd till socialförsäkringar och sociala transfereringar

borde hamna. Mycket av detta tycks dessutom avse bistånd till kortsiktiga, huma- nitärt motiverade bidragssystem som upprättas i samband med naturkatastrofer och konflikter snarare än till uppbyggnaden av varaktiga, nationella system. För det svenska biståndet är denna andel ännu lägre, bara 0,3 procent, varav merpar- ten avser insatser i Europa (OECD, 2011).

Biståndsgivarna inom OECD/DAC har nyligen kommit överens om riktlinjer för hur man bäst bör ge stöd till uppbyggnad av sociala trygghetssystem (se bilaga 1, OECD/DAC, 2009). Även Sverige har varit med och godkänt dessa. I korthet kan riktlinjerna sammanfattas på följande sätt:

• Biståndsgivarna bör svara positivt på det ökade intresset för den här typen av insatser i samarbetsländerna och ge lämpligt finansiellt stöd.

• Biståndsinsatserna bör riktas till nationellt definierade strategier och program och bygga vidare på ländernas egna satsningar.

• Det finansiella stödet bör utformas så att det blir både långsiktigt och förutsäg- bart, med hänsyn tagen till behovet av politisk och ekonomisk bärkraftighet.

sociala trygghetssystem på utvecklingsagendan

Det finns alltså en ökad insikt om att biståndsgivarnas roll inte bör vara att sätta upp egna små pilotprojekt utan i stället bidra till genomförandet av nationellt ägda program.

De här rekommendationerna från OECD/DAC ger emellertid snabbt upphov till två följdfrågor: 1) Biståndet är tidsbegränsat, medan kostnaderna för sådana här system blir permanenta. Hur löser man den ekvationen? 2) Om det inte finns något politiskt intresse i samarbetslandet, hur förhåller man sig då?

Beträffande den första frågan så är det helt klart så att vi bör utgå från att det internationella biståndets roll är tidsbegränsad, om än långsiktig. Detta gäller åt- minstone så länge det inte finns något som liknar globala skatter som finansierar mer permanenta transfereringssystem. Men för det första måste det konstateras att uppbyggnaden av den här typen av system kräver stora, initiala investeringar (planering, pilotfaser, ID-kort, utbildningar etcetera) där biståndets mer tillfälliga karaktär inte alls utgör ett problem.

För det andra bör man undvika att betrakta problemet med biståndsberoende som något som är unikt för just sociala transfereringar. I väldigt biståndsberoende län- der finns detta problem ofta i än högre grad när det gäller löpande kostnader inom exempelvis undervisnings- och hälsosektorerna.

För det tredje så är det fullt möjligt att tänka sig resultatorienterade biståndsavtal som formuleras så att de på ett förutsägbart sätt definierar en kostnadsdelning mel- lan givare och samarbetsland som växlar över tiden så att biståndets roll gradvis minskar. Biståndet roll blir då att möjliggöra en tidigare expansion av de här syste- men än vad som annars skulle ha varit möjligt (Holmqvist, 2010).

Beträffande den andra frågan, om länder där de politiska förutsättningarna sak- nas, finns det skäl att påminna sig det internationella biståndets begränsningar. Det är knappast en god idé att försöka tvinga länder att införa sociala trygghetssystem, ungefär på det sätt som IMF och Världsbanken utövat påtryckningar på länder för att de ska genomföra ekonomiska strukturanpassningsprogram. Det har visat sig vara en medicin som sällan ger de varaktiga reformer som eftersträvas. Att det internationella biståndet upprättar egna transfereringssystem och ”kör förbi” samarbetsländernas institutioner är inte heller att rekommendera. Det kan möjli- gen försvaras som ett inslag i humanitära insatser efter naturkatastrofer eller krig, men knappast annars.

Däremot finns det ofta utrymme för dialog och erfarenhetsutbyten eller för att stödja aktörer inom det civila samhället som vill väcka debatt kring sociala trygg- hetslösningar. Vi vet, inte minst från vår egen europeiska historia, att inspiration

sociala trygghetssystem på utvecklingsagendan

från vad som händer på andra sidan gränsen ofta kan vara betydelsefullt för ett lands val av socialpolitik. Detsamma tycks just nu vara på gång att ske bland utvecklingsländerna i ett allt intensivare syd-syd-samarbete där inte minst länder som Brasilien, Sydafrika och Indien engagerat sig.

slutord

Sammanfattningsvis kan svaren på de sex kritiska frågorna som räknades upp i inledningen besvaras på följande sätt:

Effekterna: Vi vet att dessa bidrag kan ha positiva och omedelbara effekter på

sådant som fattigdom, undernäring, skolgång och ohälsa. Vi vet också att bi- dragen kan få mätbara spridningseffekter bortom den egentliga målgruppen. Väldigt mycket talar dessutom för att dessa system bör ses som en investering för framtiden och inte bara som omfördelad konsumtion: mänskligt kapital stärks, tryggare människor deltar lättare i den ekonomiska utvecklingen och social sammanhållning främjas. De negativa bieffekterna är begränsade och går att kontrollera.

Kostnaderna: Många utvecklingsländer har uppenbarligen haft råd att stär-

ka sina sociala trygghetssystem. Simuleringar för låginkomstländer i Afrika anger kostnaden för universella ålderspensioner och barnbidrag till 1 procent respektive 2-3 procent av BNP. För de fattigaste låginkomstländerna sätter ekonomin klara gränser, men allt talar för att det finns utrymme för att göra mer och upprätta system som tillåts expandera i takt med att ekonomierna växer.

Politiken: Raden av nya sociala transfereringssystem är inte ett uttryck för en

modefluga bland biståndsgivare och FN-organ. De länder som har institutio- naliserat system med nationell räckvidd har i flertalet fall byggt upp dem på egna initiativ och finansierat dem själva. Det hör till undantagen att det är biståndet som står som initiativtagare eller finansiär, även om det har före- kommit.

Utformning: I utvecklingsländer, där den informella ekonomin dominerar på

landsbygden och i städerna, har avgiftsbaserade försäkringslösningar sina klara begränsningar. Vad gäller sociala transfereringar så finns det skäl att inta en pragmatisk hållning till frågor om villkorsställande och behovsprövning/ universalitet. Sociala, politiska och ekonomiska förutsättningar, som varierar från land till land, dikterar utrymmet för vad som är möjligt och för vilka argument för och emot som har mest tyngd.

sociala trygghetssystem på utvecklingsagendan

Administrativ kapacitet: Många utvecklingsländer har bevisligen kunnat han-

tera de administrativa utmaningarna. Det är viktigt att systemen görs enkla, inte minst för att minska risken för missbruk och korruption. Ny teknik väcker förhoppningar om enklare och billigare lösningar.

Biståndet: Biståndet, inklusive det svenska, spelar idag en mycket marginell

roll som finansiär av socialförsäkringar och sociala transfereringar. Men en samsyn tycks ha etablerats bland biståndsgivarna om hur ett utökat stöd bör utformas: bygg på inhemska initiativ i samarbetsländerna, gör långsiktiga åtaganden och — framför allt — gör mer!

välfärdssamhället sverige som förebild – möjligheter och lärdomar

Joseph Hanlon:

Välfärdssamhället Sverige