• No results found

höga administrativa kostnader för implementering och uppföljning En kostnadseffektiv klimatpolitik är en ”träffsäker” politik, dvs en politik som

In document Ett mål och flera medel (Page 70-91)

möjligheterna att implementera en effektiv klimatpolitik

5.3 Höga kostnader för att implementera och följa upp politiken

5.3.3 höga administrativa kostnader för implementering och uppföljning En kostnadseffektiv klimatpolitik är en ”träffsäker” politik, dvs en politik som

styr så nära det grundläggande problemet som möjligt. Men kostnadseffektivitet kräver dessutom att kostnaderna för att implementera styrmedlet tas i beaktning. I de fall där det av dessa skäl är svårt att införa en fullt ut effektiv politik, kan det vara motiverat att i stället införa en kombination av mindre träffsäkra styrmedel.

Ett exempel finns inom avfallspolitiken. En effektiv (’first-best’) avfallspolitik skulle bestå av att beskatta den marginella skada som avfallsgenereringen orsakar men en sådan skatt skulle kunna leda till att hushåll och företag und- viker skatten genom att t.ex. dumpa avfall på ställen där det inte finns någon myndighetskontroll (och där det av kostnadsskäl är för dyrt att ha någon sådan). Ett alternativ är därför att införa ett pantsystem som med andra ord kombinerar en skatt på den avfallsgenererande produkten (vid inköpstillfället) med en återbetalning av skatten om konsumenten lämnar tillbaka produkten på ett förbestämt sätt. En skatt kombinerad med en subvention för avfalls- återvinning är en styrmedelskombination med liknande egenskaper (Fullerton och Wolverton, 1999; Fullerton och Kinnaman, 1995).

Ett annat exempel är regleringen av vissa avgasutsläpp från bilar. Dessa emissioner beror ibland inte enbart på bränslets kvalitet utan även på fordo- nets egenskaper. Om det inte är praktiskt möjligt (eller ekonomiskt rimligt) att reglera (t.ex. beskatta) utsläppen direkt kan en kombination av fordonsskatt (differentierad med avseende på fordonets beskaffenhet) och drivmedelskatt (differentierad med avseende på bränslets egenskaper) vara motiverad fram- för enbart en drivmedelsskatt (Carlén m.fl., 2005; Fullerton och West, 2002). Eskeland och Jimenez (1992) föreslår också att ibland kan en ändamålsenlig styrmedelskombination vara att kombinera en bränsleskatt med en subvention av t.ex. katalysatorer.

När det gäller koldioxid är dock en skatt på drivmedel som är differen- tierad med avseende på kolinnehållet ett mer eller mindre perfekt substitut för en effektivt utformad koldioxidskatt (Carlén m.fl., 2005). En koldioxid- skatt påverkar både konsumenternas val av bil samt användningen av for- donet.51 Kågeson (2011) noterar – med stöd av bl.a. Greene (2010) – att

biltillverkarna, som fattar alla beslut om teknikval och design, ofta bedömer att köparna endast i begränsad omfattning är villiga att betala för bränsle- sänkande åtgärder.

”Ett konkret exempel på detta var att biltillverkarna inte tidigare vågade satsa på lätthybridisering i form av återmatning av bromsenergi och start/ stoppmekanism som tillfälligt stoppar bilens motor när den står still vid röd- ljus. Trots att deras egna beräkningar visade att det med rimliga antaganden om räntekostnad och framtida drivmedelpris var en privatekonomiskt lönsam investering vågade man inte marknadsföra den annat än som tillval och då blev den ganska dyr. Nu kommer denna typ av hybridisering på bred front därför att företagen inför risken att bötfällas om de inte klarar det kommande 130-gramskravet måste satsa på åtgärder som får stort genomslag och bety- dande effekt.” (Kågeson, 2011, s. 35).

51 Tidigare forskning (se t.ex. Johansson och Schipper, 1997) visar att på lång sikt kommer en 10-procen-

tig höjning av bensinpriset att leda till en reduktion i bensinkonsumtionen med ca 6–8 procent. Konsu- menternas anpassning till det högre priset bedöms till hälften bestå av minskad användning (körsträcka) och till hälften av val av nya bilar med lägre bränsleförbrukning per mil (se också Kågeson, 2011).

Biltillverkarnas ovilja att utforma sina produkter på ett bränslesnålare sätt kan således främst kopplas till ett informationsmisslyckande och möjliga status-quo effekter i hushållens beslutsfattande, och det beror inte på att det ekonomiska incitamentet egentligen saknas.52 Den effektiva lösningen består

med andra ord främst i att komplettera en effektiv bränsleskatt med informa- tion och kunskapshöjande åtgärder (snarare än om att ersätta ett effektivt styr medel med två eller flera trubbigare styrmedel). Såsom exemplet ovan visar kan dock även gränsvärden och teknikregleringar utgöra ett sätt för att hushålla med varje bilköpares tid för att själva söka kunskap om den nya tek- niken och dess konsekvenser (se också Jaffe m.fl., 2005). En koldioxid skatt ger också nybilsköparna ett incitament att köpa bränslesnålare bilar, men detta incitament kan upplevas som svagt för de köpare som endast planerar att behålla bilen en mindre del av dess livslängd. Den rationella köparen kal- kylerar samtidigt med att värdet på en bränsleslukande bil (allt annat lika) blir lägre vid försäljning, men även kan här naturligtvis olika beteendemisslyckan- den leda till att bilens livstidskostnader inte beaktas fullt ut.

I hög grad är kostnaderna för att administrera och implementera en kol- dioxidskatt på bränsleanvändning låga. Koldioxidskattens administrations- kostnader i Sverige uppgår t.ex. till ca 0,1 procent av skatteuppbörden.53

Dessa kostnader kommer dock med stor sannolikhet att vara betydligt högre för regleringen av andra växthusgaser, såsom de från jordbruket (t.ex. metan och lustgas). Den effektiva politiken vore att direkt beskatta växthusgas- utsläppen utifrån deras klimatpåverkande effekt. Det skulle ge jordbrukarna en flexibilitet att själva välja de åtgärdsstrategier som ger störst effekt till lägsta möjliga kostnad. I fallet med utsläpp av metan och lustgas är dock möjligheterna att till låga kostnader implementera samt följa upp en sådan politik mycket liten.

Jordbrukets utsläpp av metan och lustgas beror ofta på naturliga biolo- giska processer och går ibland inte att undvika även om verksamheten upphör (t.ex. lustgas från s.k. organogena jordar) (Berglund m.fl., 2010). Dessutom varierar utsläppen med lokala förutsättningar samt över åren (t.ex. lustgas från mark). En förändrad hantering och lagring av substrat och rötrester påverkar t.ex. utsläppen av metan och lustgas,54 men det är överlag mycket

svårt att bedöma dessa effekter. Lustgasutsläppen vid spridning av gödsel påverkas av en mängd faktorer såsom spridningsteknik och kväveupptaget i grödans rötter. För metan kan noteras att metanavgången från lagrad flyt- gödsel normalt sett är störst i södra Sverige och avtar ju längre norrut vi kommer på grund av det kallare klimatet (Lantz och Börjesson, 2010). Att

52 Precis som i fallet med energieffektivisering (se avsnitt 4.3.4) finns visst empiriskt stöd för förekom-

sten av beteendemisslyckanden i samband med hushållens val av nya bilar (Greene, 2010).

53 Detta kan jämföras med motsvarande administrationskostnader för statligt investeringsstöd (såsom

LIP och KLIMP) som ofta motsvarar ca 5–11 procent utav det totala stödet som fördelats (Samakovlis, 2011).

54 Detta innebär bl.a. att när gödsel används för biogasproduktion, dvs. det rötas snarare än lagras redu-

mäta utsläpp från varje lantgård är med andra svårt och praktiskt sett icke- hanterbart eftersom utsläppsnivåerna varierar mellan olika gårdar. Detta inne- bär också att ett utsläppshandelssystem blir svårt att implementera.

Dessa förhållanden kan motivera införandet av flera trubbigare styrmedel, t.ex. en skatt på olika insatsvaror och/eller styrmedel riktade mot specifika aktiviteter på gården (Berglund m.fl., 2010). Ett exempel på det förstnämnda är en s.k. växthusgasskatt på mineralkvävegödsel. Produktionen av denna ger upphov till utsläpp av koldioxid och lustgas. Skatten skulle betalas av tillverkarna men leda till tydligare incitament för bönderna att minska sin användning. Från och med år 2012 kommer produktionen av mineralgödsel att inkluderas i EU ETS, och därmed skapas ett sådant incitament. Incitament att vidta åtgärder på gårdsnivå (t.ex. genom täckning eller behandling) skapas dock endast om skatten ligger på gårdsnivå. Ett annat exempel skulle kunna vara en s.k. husdjursskatt som är differentierad med avseende på de växthus- gasutsläpp som olika djurslag genererar. Dessa tenderar inte att skilja sig mycket åt mellan gårdar eftersom det beror på djurartens matsmältnings- system (dock med undantag för nötkreaturs metanutsläpp). Man bör också beaktas att risken för kolläckage kan vara betydande i jordbruksproduktio- nen, vilket i så fall kan tala för att i första hand införa lämpliga styrmedel i konsumtionsledet.

I vissa fall kan det bedömas som mer ändamålsenligt att direkt reglera en viss aktivitet där det är svårt att kvantifiera och verifiera utsläppen från t.ex. marken. Ett exempel skulle kunna vara krav på god dränering. Detta ökar markens syreinnehåll och minskar utsläppen av lustgas (Berglund m.fl., 2010). 5.3.4 osäkerhet om de marginella reduktionskostnaderna

I kapitel 2 betonade vi vikten av att prissätta koldioxid, men att det bästa sättet att göra det – via en skatt eller via utsläppshandel – inte är givet. Om skatteinstrumentet används är priset exogent men utfallet i termer av utsläpp är osäkert, medan utsläppshandel innebär en på förhand bestämd utsläpps- nivå men samtidigt ett osäkert pris. Teoretiskt sett skulle man kunna tänka sig att staten investerade så mycket i information och kunskap att osäkerheten om kostnaderna minimeras, men detta skulle inte vara motiverat ekonomiskt. I denna mening är såväl en koldioxidskatt som ett utsläppshandelssystem trubbiga styrmedel eftersom de inte med nödvändighet kan säkerställa att den samhällsekonomiskt effektiva nivån på utsläppen nås.

Av denna anledning har den ekonomiska litteraturen ägnat stor uppmärk- samhet åt att analysera hur en kombination av utsläppshandel och andra styr- medel kan komplettera varandra. Ett vanligt förekommande förslag är ett s.k. ’safety valve’-instrument där ett handelssystem kombineras med ett pristak. Detta kan ses som ett sätt för företagen att köpa ytterligare utsläppsrätter av staten till ett förutbestämt pris (Pizer, 2002). Marknadspriset på utsläpps rätter kan med andra ord inte överstiga detta pristak. Det går också att kombinera pristaket med ett prisgolv, dvs. att staten är villig att köpa utsläpps rätter till ett förutbestämt (lågt) pris (Roberts och Spence, 1976). Medan pris-

taket begränsar utsläppsreduktionen om reduktionskostnaderna visar sig vara dyrare än förväntat kommer prisgolvet att ge företagen ett incitament att reducera sina utsläpp ytterligare ifall reduktionskostnaderna blir oväntat låga. Rätt utformat kan ett sådant hybridinstrument åstadkomma en ”bättre följsamhet mellan realiserad utsläppsnivå och effektiv utsläppsnivå,” (Carlén m.fl., 2005, s. 15).De olika styrmedlen täcker på så sätt upp för varandras respektive svagheter.

Denna typ av styrmedelskombination har fått stor vetenskaplig uppmärk- samhet i klimatpolitiska studier (se t.ex. Jacoby och Ellerman, 2004; Pizer, 2002, Philibert, 2009; Fankhauser m.fl., 2011), men de praktiska tillämpning- arna är mycket få.55 Bennear och Stavins (2007) argumenterar samtidigt för

att denna styrmedelskombination också skulle kunna öka det politiska stödet för utsläppshandeln.

55 I många utsläppshandelsystem finns däremot en straffavgift som till sin utformning kan likna ett ’safety

valve’ instrument, men där är syftet snarare att säkra måluppfyllelsen snarare än att åstadkomma en mer effektiv avvägning mellan kostnader och utsläppsreduktioner.

6 Avslutande kommentarer

Vi har i denna rapport försökt belysa hur en ändamålsenlig klimatpolitik kan vara beroende av en kombination av olika styrmedel och relaterade offentliga åtgärder. Behovet av styrmedelskombinationer motiveras dels av förekomsten av andra marknadsmisslyckanden, dels av politiska restriktioner som gör att den effektiva politiken inte alltid är genomförbar. En ändamålsenlig strategi för en anpassning mot radikalt lägre utsläpp år 2050 måste sannolikt ägna stor uppmärksamhet åt s.k. second-best strategier samt öka förståelsen för vilka vägval som finns och vilka konsekvenser dessa har. Vår empiriska för- ståelse för hur en ambitiös klimatpolitik påverkar inkomstfördelning, regional utveckling och andra fördelningsaspekter är idag bristfällig.

Det är samtidigt viktigt att undvika kombinationer av styrmedel som såväl fördyrar som försvårar politikens genomförande, och vi har i rapporten också pekat på sådana fall. Ett flagrant exempel är där direkta subventioner till utsläppsreducerande åtgärder används som ett sätt att komplettera den euro- peiska utsläppshandeln. Energipolitiska styrmedel (t.ex. styrmedel för ökad energieffektivisering och försörjningstrygghet) och klimatpolitiska styr medel (koldioxidskatt) kan komplettera varandra när de adresserar olika typer av marknadsmisslyckanden, och det är av stor vikt att klimatpolitiken och energipolitiken renodlas. Det faktum att en väl utformad energipolitik kan effektivisera klimatpolitiken ska t.ex. inte tas till intäkt för att energipolitiska styrmedel kan ersätta etablerandet av ett pris på koldioxid. I USA har klimat- politiken fått en alltmer undanskymd roll i takt med att det varit svårt att etablera en nationell utsläppshandel. Det finns i stället en trend mot att energi- politiken (t.ex. stöd till specifika energiformer samt energieffektivisering) ska lösa såväl klimat- som energipolitiska målsättningar (Ellerman, 2012). En sådan politik riskerar att leda till få och kostnadsineffektiva reduktioner i utsläppen av växthusgaser eftersom den inte adresserar det grundläggande klimatpolitiska problemet, nämligen underprissättningen av koldioxid.

Miljö- och klimatdebatten präglas inte sällan av ett teknokratiskt syn- sätt på de klimatpolitiska utmaningarna. Samhällets uppgift består enkelt uttryckt i att först bestämma vad som ska göras, dvs. vilka tekniker som ska in samt i vilka sektorer, vilka regler som ska ändras etc., och sedan se till att detta blir gjort. Samhället ska med andra ord optimeras genom kända tek- niska lösningar, och hur styrmedlen sedan är utformade är närmast en bisak. Problemet med denna syn är att den bortser från (eller åtminstone grovt underskattar) det faktum att de globala utsläppen av växthusgaser är resulta- tet av miljarder små och stora beslut som tas varje dag världen över. Det finns i gengäld en uppsjö av konkreta åtgärder som kan bidra till lägre utsläpp, allt från radikala teknikförändringar till små beteendeförändringar på individnivå. Men dessa kommer inte att realiseras såvida inte politiken tillhandahåller tyd- liga incitament för att genomföra dessa åtgärder. Det finns gott om exempel på åtgärder som vi vet att vi borde göra men som trots det inte blir gjorda,

och en klimatpolitik som inte klarar av att adressera det grundläggande incita- mentsproblemet riskerar att inte åstadkomma något.56

En prisbaserad klimatpolitik motiveras av att den ger hushållen och före- tagen en flexibilitet att själva välja de åtgärder som ger så stora reduktioner som möjligt till så låg kostnad som möjligt. Det är omöjligt för myndigheterna att införskaffa den information som krävs för att säkerställa samma effektiva val. Detta betyder inte att marknadens aktörer har fullständig (eller ens god) information om olika åtgärder men marknadsekonomins främsta förtjänst handlar antagligen om att den kan experimentera med olika lösningar, och de lösningar som har de egenskaper som människor efterfrågar över lever i konkurrensen.57 Om inte prissignalerna reflekterar de skador som vissa kol-

intensiva aktiviteter har på klimatet kommer för lite uppmärksamhet att ägnas åt åtgärder som reducerar utsläppen. En viktig strategi för att klara av övergången mot ett fossilfritt samhälle består därför i att förbättra och stärka prissättningen av koldioxid. Mycket politisk energi bör därför läggas på att förbättra EU ETS, inte minst dess långsiktighet, samt att stödja införandet av ekonomiska styrmedel i andra länder (t.ex. Kina).

Klimatpolitikens utmaningar består dock inte bara av att hantera decen- traliserade beslut på etablerade marknader. En rad offentliga styrmedel, ofta teknikspecifika, kommer också att vara nödvändiga i omställningen mot radikalt lägre utsläpp. Utmaningen på innovationsområdet består av grund- läggande kunskapsutveckling men minst lika mycket av kommersialisering och marknadsintroduktion av relativt välkänd teknik. På många områden finns ett behov av att skapa nischmarknader och staten kan t.ex. via offent- lig upphandling spela en viktig roll för att utveckla och kommersialisera ny teknik. Denna rapport har inte kunnat ge några handfasta riktlinjer för hur en effektiv innovationspolitik skulle kunna vara utformad i detalj på klimatområ- det, men klart är att en sådan behövs som ett komplement (och inte som sub- stitut) till de klimatpolitiska styrmedel som verkar via prisincitament. Även på detta behövs dock betydligt mer handfast empirisk forskning som kan kasta ljus på de områden där politiken behövs som bäst. Politiken behöver också hantera olika former av informationsmisslyckanden samt institutionella trög- heter som försvårar introduktionen av effektiva klimatåtgärder.

Sammanfattningsvis argumenterar rapporten för att även om ett pris på koldioxid utgör – och bör utgöra – motorn i klimatpolitiken är det också viktigt med styrmedel som får denna motor att fungera effektivare samt (vid behov) olika second-best lösningar för att minska risken för ett klimatpolitiskt motorstopp.

56 Detta är inget argument som bygger på att det finns ett fungerande globalt klimatavtal. Ett sådant avtal

skulle med stor sannolikhet göra anpassningen mot lägre utsläpp mer effektiv men även om detta måste överges för mer regionala lösningar försvinner inte behovet av en politik som adresserar decentralise- rade beslut. Med en mer fragmenterad internationell klimatpolitik blir dock behovet av s.k. second-best lösningar viktigare.

57 Detta beskrivs på ett underhållande och insiktsfullt sätt i Harford (2011), som också diskuterar beho-

Referenser

Akerlof, G. (1970). ”The Market for Lemons: Quality Uncertainty and the Market Mechanism,” Quarterly Journal of Economics, Vol. 84, s. 488–500. Aldy, J. E., A. J. Krupnick, R. G. Newell, I. W. H. Parry, och W. A. Pizer (2009). Designing Climate Mitigation Policy, Discussion Paper 08-16, Resources for the Future, Washington, DC.

Allwood, J. M., M. F. Ashby, T. G. Gutowski, och E. Worrell (2011).

“Material Efficiency: A White Paper,” Resources, Conservation and Recycling, Vol. 55, Nr. 3, s. 362–381.

Arrow, K. J., L. Cohen, P. A. David, R. W. Hahn, C. D. Kolstad, L. Lane, W. D. Montgomery, R. R. Nelson, R. G. Noll, och A. E. Smith (2009). “A Statement on the Appropriate Role for Research and Development in Climate Policy,” Economists’ Voice, Vol. 6, Nr. 1, www.bepress.com.

Arthur, W. B. (1989). “Competing Technologies, Increasing Returns, and Lock-in by Historical Events,” The Economic Journal, Vol. 99, s. s. 116–131. Ascui, F. (2010). BECCS in the Carbon Markets: Challenges and

Opportunities, Presentation at the First International Bio-CCS Workshop,

Orleans, 15 October.

Azar, C., och B. Sandén (2011). ”The Elusive Quest for Technologyneutral Policies,” Environmental Innovation and Societal Transitions, Vol. 1, No. 1, pp. 135–139.

Barker, T., S, Junankar, H. Pollitt, och P. Summerton (2007). ”Carbon Leakage from Unilateral Environmental Tax Reforms,” Energy Policy, Vol. 35, Nr. 12, s. 6281–6292.

Barreto, L., och G. Klaassen (2003). ”Emission Trading and the Role of Learning-by-doing Spillovers in the ’Bottom-up’ Energysystem ERIS Model,”

International Journal of Energy Technology and Policy, Vol. 2, Nr. 1–2,

s. 70–95.

Bennear, L. S., och R. N. Stavins (2007). ”Second-best Theory and the Use of Multiple Policy Instruments,” Environmental & Resource Economics, Vol. 37, pp. 111–129.

Berggren, C. (2010). Underbara dagar framför oss: en biografi över Olof

Palme, Norstedts förlag, Stockholm.

Berglund, M., S. Höjgård, E. Kaspersson, E. Rabinowicz, A. Wall, och F. Wilhelmsson (2010). Jordbruket, växthusgaserna och effektiva styrmedel, Rapport 2010:3, Agrifood Economics Centre, Lund.

Bergquist, A-K., K. Söderholm, P. Söderholm, H. Kinneryd, och M. Lindmark (2012). Command­and­Control Revisited: Environmental Compliance and

Innovation in Swedish Industry 1970–1990, CERE Working Paper No.

2012:2, Centre for Environmental and Resource Economics, Umeå universitet. Berkhout, H. G., F. Carbonell, och C. Muskens (2004). “The Ex Post Impact of a Energy Tax on Household Energy Demand,” Energy Economics, Vol. 26, s. 297–317.

Biorecro (2010). BECCS som klimatåtgärd. En rapport om koldioxidlagring

från biomassa i ett svensk­norskt perspektiv, Stockholm.

Bohm, P. (2004). Den svenska klimatpolitikens kostnader och betydelse, Rapport A2004:003, Institutet för tillväxtpolitiska studier (ITPS), Östersund. Borenstein, S. (2011). The Private and Public Economics of Renewable

Electricity Generation, Working Paper 221, Energy Institute at Haas,

Berkeley, USA.

Bovenberg, A. L., och L. H. Goulder (2000). ”Neutralizing the Adverse Industry Impacts of CO2 Abatement Policies: What Does it Cost?” In C. Carraro and G. Metcalf (Eds.), Behavioral and Distributional Impacts of

Environmental Policies, University of Chicago Press, Chicago.

Broberg, T., T. Forsfält, och G. Östblom (2010). Målet för energieffektivise­

ring fördyrar klimatpolitiken, Rapport till Expertgruppen för miljöstudier

2010:4, Finansdepartementet, Stockholm.

Brännlund, R., och B. Kriström (2010). En effektiv klimatpolitik, SNS Förlag, Stockholm.

Brännlund, R., O. Carlén, T. Lundgren, och P-O. Marklund (2009). En

samhällsekonomisk bedömning av intensivodling av skog, Faktaunderlag till

MINT-utredningen, Sveriges Lantbruksuniversitet, Umeå.

Brännlund, R. och L. Persson (2010). Tax or no Tax? Preferences for Climate

Policy Attributes, Umeå Economic Studies 802, Nationalekonomiska institu-

tionen, Umeå universitet.

Brännlund, R., R. Lundmark, och P. Söderholm (2010). Kampen om skogen.

Bränna, koka, såga eller bevara, SNS Förlag, Stockholm.

Burtraw, D., A. G. Fraas, och N. Richardson (2011). Greenhouse Gas

Regulation under the Clean Air Act, Discussion Paper 11-08, Resources for

the Future, Washington, DC.

Böhringer, C., H. Koschel, och U. Moslener (2006). Efficiency Losses

from Overlapping Economic Instruments in European Carbon Emissions Regulation, ZEW Discussion Paper No. 06-018, Centre for European

Economic Research.

Böhringer, C., och K. E. Rosendahl (2010). Greening Power Generation

More than Necessary: On the Excess Cost of Overlapping Regulation in EU Climate Policy, Working Paper.

Böhringer, C., C. Fischer, och K. E. Rosendahl (2011). Cost­Effective

Unilateral Climate Policy Design: Size Matters, Discussion Paper 11-34,

Resources for the Future, Washington, DC.

Carlén, B. (2007). Sveriges klimatpolitik – värdet av utsläppshandel och valet

av målformulering, Rapport till Expertgruppen för miljöstudier 2007:04,

Finansdepartementet, Stockholm.

Carlén, B., S. Mandell, och A. Carling (2005). Svensk klimatpolitik under

nationellt respektive avräkningsmål, ER 2005:29, Energimyndigheten,

In document Ett mål och flera medel (Page 70-91)