Vilka är de allmänna intressena?
Som framgår ovan innebar införandet av ÄPBL att det infördes tydliga bestämmelser om vikten av en långsiktig hushållning med mark och vatten. Det syns i den ursprungliga lydelsen av 2 kap. 2 § ÄPBL där det finns en hänvisning till naturresurslagen och som säger att ”vid
planläggning och i ärenden om bygglov och förhandsbesked skall lagen om hushållning med naturresurser m.m. tillämpas”. Den andra synliga förändringen som gjordes när PBL infördes 1987 i förhållande till den äldre byggnadsstadgans 9 § var att de sociala aspekterna markerades tydligt.
De allmänna intressena är allmänt beskrivna i PBL. Det finns ingen detaljerad lista i PBL som uttömmande anger vilka de allmänna
intressena är. Det uttrycks i 2 kap. 3 § PBL bara som att planläggningen med hänsyn till natur- och kulturvärden, miljö- och klimataspekter samt mellan kommunala och regionala förhållanden ska främja
1. en ändamålsenlig struktur och en estetiskt tilltalande utformning av bebyggelse, grönområden och kommunikationsleder,
2. en från social synpunkt god livsmiljö som är tillgänglig och användbar för alla samhällsgrupper,
3. en långsiktigt god hushållning med mark, vatten, energi och råvaror samt goda miljöförhållanden i övrigt,
4. en god ekonomisk tillväxt och en effektiv konkurrens, och 5. bostadsbyggande och utveckling av bostadsbeståndet.
De allmänna intressena beskrivs också i avsnittet om en mer detaljerad planläggning i 2 kap. 5 § PBL, som talar om att vid planläggning ska bebyggelse och byggnadsverk lokaliseras till mark som är lämpad för ändamålet med hänsyn till
1. människors hälsa och säkerhet 2. jord, berg- och vattenförhållandena,
3. möjligheterna att ordna trafik, vattenförsörjning, avlopp,
avfallshantering, elektronisk kommunikation samt samhällsservice i övrigt,
4. möjligheterna att förebygga vatten- och luftföroreningar samt bullerstörningar, och
5. risken för olyckor översvämning och erosion.
Bebyggelse och byggnadsverk som för sin funktion kräver tillförsel av energi ska lokaliseras på ett sätt som är lämpligt med hänsyn till energiförsörjningen och energihushållningen.
De allmänna intressena 15
Även 2 kap. 7 § kan vara relevant om man vill få en tydligare bild av vilka de allmänna intressena är. Enligt paragrafen ska man vid
planläggning ta hänsyn till behovet av att det inom eller i nära anslutning till områden med sammanhållen bebyggelse finns
1. gator och vägar, 2. torg,
3. parker och andra grönområden,
4. lämpliga platser för lek, motion och annan utevistelse, och
5. möjligheter att anordna en rimlig samhällsservice och kommersiell service.
De allmänna intressena som kan aktualiseras i PBL-prövningar är de som anges i lagen eller som kan tolkas in under det som räknas upp i de olika paragraferna. Även om här finns ganska vida ramar för tolkning så kan det alltså inte handla om vilka allmänna intressena som helst.
Det finns flera sätt att redovisa vilka de allmänna intressena kan vara. Ett sätt att göra det på finns i Boverkets vägledning Handeln i
planeringen, Boverket 1999. Här utgår man från fyra aspekter som kan representera hållbarhet: ekologi, ekonomi, kultur och sociala förhållanden (s. 66).
Ekologi Ekonomi Kultur Sociala
förhållanden
Energi Samhällsekonomi Estetik Trygghet
Miljö Kommunal ekonomi Skönhet Trivsel
Kretslopp Sysselsättning Kulturarv Hälsa
Välstånd Historia Närhet
Tillväxt Svaga grupper
Redovisningen av intressena är på ett mer allmänt plan där varje intresse egentligen kan beskrivas närmare eller delas upp i skilda allmänna intressen. Listan kan självklart bli lång och den blir därför snart ganska ohanterlig eller opraktisk att använda. Meningen är att kommunen själv vid varje enskilt tillfälle ska reda ut vilka allmänna intressen som är relevanta att ta hänsyn till vid planläggningen.
Hur de allmänna intressena ska hanteras?
PBL ger kommunen ansvar för avvägningarna mellan olika allmänna intressen som berörs av planläggningen enligt PBL, riksdagen har alltså delegerat detta ansvar till kommunerna. Men staten förbehåller sig rätten att avgöra hur avvägningen ska göras när det gäller riksintressen, frågor som rör användningen av mark och vatten som angår flera kommuner, miljökvalitetsnormer, strandskydd samt hälsa och säkerhet eller risken för olyckor, översvämning och erosion. I övrigt är det kommunens eget ansvar att värdera olika allmänna intressen och att väga dem mot varandra. Det är också viktigt att betona att sådana allmänna intressen som kan medföra positiva förändringar eller resultat också ska vägas in vid en samlad bedömning. Ofta beskrivs avvägningen enbart som om det handlar om att minimera ett intrång eller en skada. Men man ska också bedöma de positiva resultat planläggningen kan förväntas få på miljön, på
den kommunala ekonomin, för möjligheten att ordna samhällsservice, för människors hälsa och för möjligheten att bevara en värdefull miljö eller för att skapa en estetiskt tilltalande bebyggelse.
Av prop. 1985/86:1 s. 111 framgår hur lagstiftaren såg på de allmänna intressenas hantering. Så här skriver departementschefen:
”Av naturliga skäl blir bestämmelser av detta slag allmänt hållna och kan synas svåra att tillämpa i praktiken. Det är emellertid knappast möjligt att i lagtexten ange de allmänna utgångspunkterna för planering och bebyggelseutveckling på ett mera preciserat sätt. Avsikten är ju att dessa utgångspunkter skall läggas till grund för en planerad utveckling som det ankommer på kommunens företrädare att besluta om, i första hand genom att anta planer som lägger fast den lokala tillämpningen av bestämmelserna, men också genom beslut i enskilda fall om bygglov och förhandsbesked.”
[…] ”det vore enligt min mening också olyckligt att genom bindande regler mera i detalj styra utvecklingen i kommunerna. Det kan därför knappast vara lämpligt att utfärda tillämpningsföreskrifter till bestämmelserna om planläggning. Däremot är det naturligtvis av stor betydelse att nya rön om planering kommer beslutsfattarna till del. Detta sker bäst genom att kommunerna har tillgång till välutbildad personal på planeringsområdet. Av stor betydelse är dessutom att ny kunskap sprids till
kommunerna. De allmänna råd om planering som staten planverk utfärdar har här stor betydelse.”
På sidan 116 i samma proposition betonar lagstiftaren att ”de kommunal- och samhällsekonomiska frågorna bör tillmätas stor betydelse när frågan om marks användning för bebyggelse ska avgöras.” Synsättet motiveras med att ”det är självklart att alla skall kunna komma i åtnjutande av samhällsservice av olika slag”. Det är då naturligt att kommunerna som närmast ansvariga för samhällsservicen har beslutanderätten om var man ska erbjuda sådan service.
Det är alltså kommunen som ansvarar för bedömningarna och avvägningarna mellan de olika intressena. Men staten kan ingripa om man anser att kommunen har hanterat exempelvis riksintressen, hälsa och säkerhet, mellankommunala intressen eller strandskydd fel.
Vid ett överklagande vinner kommunen i princip alltid en process så länge man inte begått ett formellt fel eller brustit i hänsyn till enskilda intressen i ärenden som staten inte kan ingripa i. Det innebär att det egentligen bara är kommunen som kan hävda de allmänna intressena. Handlar det till exempel om jordbruksmark kan kommunen välja att skydda den – men samtidigt kan ingen ingripa om kommunen bygger på åkrarna oavsett vad det står i 3 kap. MB om åkermark.
Hur ser kunskapsunderlaget ut?
Det finns mängder med kunskapsunderlag som beskriver olika typer av sektorsintressen men materialen är ofta svåra att använda i praktiken. Däremot finns inte mycket som beskriver hur de allmänna intressena och avvägningarna generellt bör hanteras. Att det saknas teoribildning och modeller för hur man kan göra avvägningen beror delvis på att det knappt forskas inom denna del av ämnet samhällsplanering.
Hållbar utveckling
Detta avsnitt baseras i princip helt och hållet på underlagsrapporten ”God ekonomisk tillväxt och effektiv konkurrens som mål för kommunal planering?”. Rapporten är skriven av forskarna Lars Emmelin, Ted Kransby och Mårten Dunér vid Blekinge tekniska högskola på uppdrag av Boverket. Rapporten ligger som en bilaga i Boverkets rapport 2013:13.
Rapporten innehåller en genomgång av begreppet hållbar utveckling och hur det successivt införts i PBL. Införandet av god ekonomisk tillväxt och effektiv konkurrens som allmänt intresse i 2 kap. PBL, som rapporten huvudsakligen handlar om är ett tydligt exempel på att även om man inför nya allmänna intressen i 2 kap. PBL så är det svårt att få ett reellt genomslag i den praktiska tillämpningen och planläggningen.
Hållbarhetsbegreppet
Begreppet hållbar utveckling beskrivs i rapporten som ett överordnat mål för planering, miljövård och tillväxtpolitik. Det är ett diffust och
svårdefinierbart begrepp, som bara nämns på ett ställe i PBL, 3 kap. 5 §. Lagen ställer där krav på kommunen att översiktsplanen ska visa hur man i den fysiska planeringen tar hänsyn till och samordnar översiktsplanen med relevanta nationella och regionala mål, planer och program av betydelse för en hållbar utveckling inom kommunen. Otydligheten gör det lättare att komma överens i övergripande frågeställningar, men öppnar samtidigt för konflikter mellan olika intressen när begreppet ska tolkas i ett mer specifikt sammanhang.
Hållbarhetsbegreppet har genom åren beskrivits på många olika sätt. Den modell som kanske oftast relateras till är Brundtland kommissionens rapport som på uppdrag av FN, presenterades 1987, ”Vår gemensamma framtid”. Den låg till grund för de beslut som fattades på FN:s konferens om miljö och utveckling, (UNCED) 1992 i Rio de Janeiro, vanligen kallad Riokonferensen.
I rapporten ”God ekonomisk tillväxt och effektiv konkurrens som mål för kommunal planering?” menar Lars Emmelin m.fl. att modellen beskriver en tänkt samtidighet av ekologisk, social och ekonomisk
utveckling. Att skärningsmängden mellan de tre existerar är en utgångspunkt snarare än ett påvisat förhållande. Modellen bygger på tanken att det finns win-win lösningar av motsättningen mellan de tre kraftfälten. Forskarna säger vidare att när PBL-kommittén hävdar att plan- och bygglagen är förenlig med hållbar utveckling tycks det vara en avvägning mellan de tre likvärda dimensionerna utan att detta sägs rakt ut eller förklaras hur det ska gå till. Motsvarande synsätt förefaller ligga bakom propositionen om ändringen av 2 kap. (2006/07:122). (PBL- kommittén är den utredning som tillsattes 2002 med uppdrag att samlat se över PBL och lagen om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk m.m., BVL. Utredningen lämnade 2005 sitt betänkande Får jag lov? Om planering och byggande SOU 2005:77.)
Brundtlandkommissionens modell är inte den enda som beskriver hållbarhet. I miljölitteraturen är det vanligt, ibland uttalat eller bara underförstått, med modeller där social och ekonomisk hållbarhet
kringgärdas och begränsas av den ekologiska. En sådan modell ger andra tankefigurer. Det är inte ovanligt att kriterierna för ekologisk hållbarhet sätts självständigt och utan kontakt eller relation till de sociala och de ekonomiska, man försöker alltså inte göra avvägningar mellan intressena. Utgångspunkten är då gärna tankefiguren om naturen som gränssättande: att den ekologiska dimensionen definierar utrymmet för de övriga två.
På den ena sidan kan företrädare för miljövård se det regionala utvecklingsarbetet som ohållbart eftersom den ekologiska dimensionen i ringa grad tillåts påverka i praktiken. På den andra sidan kan företrädare för lokal och regional utveckling se de nationella miljömålen och skapandet av nationalparker och naturreservat m.m. som att hänsyn därmed har tagits till de ekologiska kriterierna.
När de ekologiska indikatorerna har en politisk grund snarare än en vetenskaplig blir det svårt att hävda att den ekologiska dimensionen verkligen uttrycker ”vad naturen tål”. Det är snarare olika gruppers önskemål om tystnad eller bevarande av en viss fauna och flora som får uttryck. Flera av delmålen för ”landskapsmålen” i miljömålsstrukturen har den här karaktären. Lokala intressen i t.ex. fjäll eller
skärgårdskommuner eller motstående intressen som turismnäringen upplever att den ekologiska dimensionen definierats så att den socioekonomiska utveckling man önskar är svår eller omöjlig. Forskarna lyfter i rapporten fram några vad man kallar ”ofta förbisedda egenskaper hos begreppet hållbar utveckling”:
Hållbar utveckling är ett visionärt begrepp av politisk karaktär.
Hållbar utveckling är i grunden negativt definierat: av att en ohållbar situation kan förutsägas och beskrivas följer inte ett entydigt svar på hur en hållbar utveckling ser ut. Det finns flera vägar till hållbarhet inom ramen för ”vad naturen tål”.
Hållbar utveckling är inte ett entydigt vetenskapligt begrepp som kan överlåtas åt experter att operationalisera.
Många av komponenterna eller indikatorerna på ekologisk hållbarhet t.ex. i miljömålsstrukturen är politiska och behöver avvägas i dialog med sociala och ekonomiska intressen om de tre aspekterna ska få likvärdigt inflytande.
Hållbar utveckling 19
Miljömålsstrukturen representerar inte en enhetlig syn på hållbar utveckling.
Vilka intressen som gagnas av olika hållbarhetsbegrepp är inte självklart. Begreppet ger olika aktörer möjlighet att relativt
godtyckligt och efter egna intressen välja vilka aspekter som betonas. Även om många aktörer kan uppleva att miljövården flyttat fram positionerna inom och med hjälp av hållbarhetsbegreppet så finns till exempel inom den internationella debatten om miljöbedömning tydliga tecken på att social och ekonomisk hållbarhet används för att pressa tillbaka miljösidan.
Tanken att enighet om överordnade, mångtydiga begrepp leder till konsensus om samhällsproblem och deras lösning och också om konkreta åtgärder är viktig i hållbarhetsretoriken, men den saknar både teoretisk och empirisk förankring.
Punkterna kan sägas sammanfatta varför det är svårt att i planläggningsprocessen hantera begreppet hållbar utveckling. I
sammanhanget ska också vägas in det faktum att hållbar utveckling inte nämns som ett allmänt intresse i 2 kap. PBL.
I underlagsrapporten ”God ekonomisk tillväxt och effektiv konkurrens som mål för kommunal planering?” konstateras att allmänna intressen som till sin karaktär är mer relaterade till hushållning med mark, vatten och byggande får ett större genomslag i de följande lagkapitlen än frågor som mer sekundärt kan relateras till det fysiska rummet. Reglering av markfrågor, trafikfrågor, samt anpassning till stads- och landskapsbilden följs upp i efterföljande kapitel om både översiktlig och detaljerad planläggning, där det finns stöd för att reglera dessa saker i
planbestämmelser. Däremot finner man få detaljföreskrifter om frågor med otydligare koppling till fysisk planering. Även om det finns krav på att främja ”en från social synpunkt god livsmiljö” följs detta inte upp medan fortsättningen på punkten i 2 kap. 3 § PBL, ”… livsmiljö som är tillgänglig och användbar för alla samhällsgrupper”, fått ett stort
genomslag i form av tillgänglighetskrav och funktionshinderanpassning. Rapporten konstaterar att bristen på koppling i lagens mer
detaljreglerande avsnitt för hur det allmänna intresset god ekonomisk tillväxt och en effektiv konkurrens ska relateras till planläggningen är orsaken till att kommunerna inte förhållit sig till paragrafen. Om forskarnas konstaterande är riktigt har vi en situation där lagstiftaren i lagen inte i detalj vill precisera det allmänna intresset och där den som tillämpar lagen (ex. kommunen), i brist på vägledning och kunskap eller närmare reglering i lagen, kan anses ta alltför lite hänsyn till det allmänna