De milieuwetgeving in de meeste westerse landen wordt gekenmerkt door het feit dat deze overwegend bestuursrechtelijk van karakter is. Zij is voor een belangrijk deel opgebouwd uit bestuursrechtelijke regels, die bepalen welke vormen van verontreiniging in het geheel niet zijn toegestaan en welke vormen slechts zijn toegestaan indien bij de verontreinigende han-deling is voldaan aan bepaalde door de wet voorgeschreven voorwaarden. Deze voorwaarden kunnen bestaan uit algemene regels of vergunnin-genstelsels waarmee de overheid invloed en controle kan uitoefenen op de mate waarin verontreiniging van het milieu plaatsvindt. Dit heeft tot gevolg dat vrijwel alle vormen van verontreiniging in beginsel verboden zijn, tenzij men, hetzij voldoet aan bepaalde reglementaire voorschriften, hetzij beschikt over een daartoe door de overheid verleende vergunning. Aangezien de bestuurlijke overheid zowel bij het vaststellen van reglemen-taire voorschriften als bij de vergunningverlening is betrokken en daarbij in veel landen beschikt over een, binnen door de wetgever vastgestelde grenzen, discretionaire beleidsvrijheid, is het uiteindelijk de bestuurlijke overheid die via de vergunningverlening en het opleggen van aan een vergunning verbonden voorschriften bepaalt welke vormen van veront-reiniging wel en niet toelaatbaar zijn. De wetgeving reguleert bijgevolg in belangrijke mate welke milieuverontreiniging door de bestuurlijke over-heid mag worden toegelaten en onder welke voorwaarden. Deze

vergaan-2 Zie de genoemde literatuur in voetnoot 1. Zie verder Faure, M.G., ‘Het Nederlandse milieustrafrecht: dringend aan herziening toe!’, RMT, 1997, p. 1-12; Lange, A. de, ‘Herijking van het milieustrafrecht’, in Aalders, M.V.C., Grieken, D. van, (red.), Bestuursrechtelijke en strafrechtelijke handhaving van milieurecht, Zwolle, W.E.J. Tjeenk Willink,, 1996, p. 71-83; Roef, D., ‘Zoektocht naar een meerzinnige betekenis van het strafrecht voor het leefmilieu’, Recht en Kritiek, 1995, p. 480-510.

3 Biezeveld, G.A. en Zijlstra, C.A., ‘Strafbaarstelling milieudelicten: geen halve maatregelen’, NJB, 1992, p. 963-969.

WODC Milieustrafrecht_10.indd Sec3:64

de invloed van de bestuurlijke overheid in de milieuwetgeving, treft men in vrijwel alle landen in meer of mindere mate aan.

Veel Europese landen, waaronder ook Nederland, kennen strafrechtelijke regelingen ter bestrijding van de gevaren voor het milieu. Een belangrijk kenmerk hierbij is dat de strafrechtelijke bescherming van ecologische rechtsgoederen (zoals zuivere lucht, zuiver water en een schone bodem) veelal op indirecte wijze gestalte heeft gekregen, in tegenstelling tot bij de klassieke rechtsgoederen (zoals leven, gezondheid, eigendom en eer), waarbij de strafrechtelijke bescherming vaak direct is gerealiseerd. Het milieu wordt alleen strafrechtelijk beschermd indien en voor zover er sprake is van schending van bestuursrechtelijke plichten. Dit heeft tot gevolg dat niet elke aanmerkelijke bodemverontreiniging of waterveront-reiniging als zodanig strafbaar gesteld is, maar alleen die verontwaterveront-reiniging die tevens een schending van een bestuursrechtelijk voorschrift oplevert, zoals de overtreding van een aan een vergunning verbonden voorschrift. Deze wijze van strafbaarstelling heeft tot gevolg gehad dat de bestuurlijke overheid in veel gevallen bepaalt welke gedragingen strafbaar zijn. De uiteindelijke invulling van de concrete strafrechtelijke norm vindt plaats door het bestuur, bijvoorbeeld bij het verlenen van een vergunning en/of de vaststelling van al of niet daaraan gekoppelde vergunningsvoorwaar-den. Er heeft als het ware een ineenschuiving van strafrecht en bestuurs-recht plaatsgevonden.

Een ander gevolg van de gekozen structuur is dat de strafbaarheid, met name in de bijzondere milieuwetgeving, veelal beperkt is tot schending van bestuursrechtelijke plichten. Dit heeft tot gevolg dat sommige vormen van verontreiniging vanwege de delictsstructuur niet kunnen worden bestraft, aangezien zij niet ook tevens een schending van bestuursrech-telijke plichten opleveren. Immers niet elke verontreiniging vormt ook tegelijkertijd een inbreuk op bijvoorbeeld een vergunningsplicht of een vergunningsvoorschrift. Bovendien zal in andere situaties vanwege deze structuur bestraffing van een ernstige verontreiniging veelal niet mogelijk zijn vanwege het bestaan van een vergunning. Aan het beschikken over de vereiste vergunning wordt namelijk doorgaans in het strafrecht bevrijden-de werking toegekend, hetgeen tot gevolg heeft dat door het hanbevrijden-delen op basis van en overeenkomstig de vergunning, hetzij de delictsomschrijving niet wordt vervuld (in die gevallen waarin de strafbaarheid zich beperkt tot de schending van een vergunningsplicht of een aan de vergunning verbonden voorschrift), hetzij de verontreiniging niet wederrechtelijk is. Een laatste gevolg van deze structuur is dat een schending van bestuurs-rechtelijke plichten bestraft wordt, terwijl er geen milieuverontreiniging heeft plaatsgevonden. Hierbij rijst de vraag of het strafrecht in dit soort gevallen het meest aangewezen handhavingsinstrument is.

Het bestuurlijke karakter van de milieuwetgeving heeft aldus, vanwege de gekozen structuur, duidelijke gevolgen voor de strafrechtelijke

bescher-WODC Milieustrafrecht_10.indd Sec3:65

ming van het milieu. De strafbaarstelling van milieuverontreiniging is direct of indirect afhankelijk gesteld van de in de bijzondere milieuwet-geving vervatte bestuursrechtelijke voorschriften, waardoor de materiële strafrechtelijke norm niet altijd meer rechtstreeks in de strafrechtelijke bepaling zelf kan worden aangetroffen, maar veelal slechts kan worden vastgesteld door raadpleging van diverse bestuursrechtelijke bepalingen. Deze verwevenheid van strafrecht en bestuursrecht op het terrein van de milieuwetgeving kan worden aangeduid als de ‘administratieve afhanke-lijkheid’ van het milieu(straf)recht.

Het laatste decennium is de discussie over deze wijze van strafbaarstel-ling en de daarmee samenhangende bezwaren goed op gang gekomen. Als één van de belangrijkste bezwaren tegen de administratieve afhan-kelijkheid geldt het feit dat het strafrecht daardoor beperkt wordt tot het sanctioneren van datgene wat vooraf door de bestuurlijke overheid als strafbaar gedrag is vastgesteld. Omdat daarmee de bevoegdheid tot strafbaarstelling door de strafwetgever voor een groot deel uit handen is gegeven aan buiten het strafrecht gelegen instanties, wordt wel gezegd dat daarmee het strafrecht aan belang heeft ingeboet en het primaat bij het bestuursrecht is komen te liggen. Naar aanleiding van deze kritiek is diverse keren een ingrijpende reorganisatie van het milieustrafrecht voorgesteld, waarbij de directe strafrechtelijke bescherming van ecologi-sche rechtsgoederen als uitgangspunt is genomen. Daarbij wordt er in de literatuur van uitgegaan dat de afhankelijkheid van het strafrecht van het bestuursrecht voor een deel onvermijdelijk is. Dit wordt ondersteund door het feit dat strafbaarstelling van verontreiniging in het algemeen, met zich mee brengt dat de strafrechter zou moeten bepalen welke vormen en hoeveelheden verontreiniging zijn toegelaten. Dit doet de vraag rijzen of dit praktisch haalbaar is, aangezien bij het door de strafrechter bepalen van de nog toelaatbare graad van verontreiniging de problematiek van de forensische expertise naar voren komt. De strafrechter wordt in dat geval afhankelijk van het advies door deskundige derden. Het bestuur lijkt voor-alsnog beter in staat om deze afweging ex ante te maken door het verlenen van vergunningen en het opleggen van vergunningsvoorwaarden, dan de strafrechter die dit ex post op basis van een aan hem voorgelegd geschil zou moeten doen.

In het onderzoek is steeds geprobeerd duidelijk te maken dat de huidige structuur van de milieuwetgeving ontoereikend is om een goede bescher-ming van ecologische rechtsgoederen via het strafrecht te realiseren. Daarbij is veelvuldig, vrij uitvoerig aandacht besteed aan de tekortkomin-gen van de bestaande regelgeving.

Allereerst zal hierna de structuur van het milieustrafrecht kort worden geschetst. Vervolgens zullen de tekortkomingen die er als gevolg van de bestaande structuur zijn de revue passeren, waarna zal worden ingegaan op de door mij in de loop der jaren voorgestelde wijzigingen en/of

aanpas-WODC Milieustrafrecht_10.indd Sec3:66

singen van het milieustrafrecht. Ten slotte zullen een aantal meer recente ontwikkelingen beschreven worden die de door mij voorgestelde wijzigin-gen voor een belangrijk deel onderschrijven en verder verfijnen.

In document En studie i text/musikproblematik: Relationen mellan dikt och ton i sånger av Lille Bror Söderlundh och Emil Sjögren. (Page 59-66)