förenkla avgränsningen av vilka fördjupade miljömålsbedömningar som bör göras
4.2.4 Analys och bedömning av kumulativa effekter
MERIT konstaterar att det finns ett behov av att bättre beskriva enskilda verksamheters bidrag till det samlade påverkanstrycket på miljökvalitets- målen och specifikt i relation till fördjupade miljömålsbedömningar enligt ovan. 6 kap. 2 § miljöbalken anger tydligt att miljö bedömningar ska omfatta ”direkta eller indirekta effekter som är positiva eller negativa, som är tillfälliga eller bestående, som är kumulativa eller inte kumulativa och som uppstår på kort, medellång eller lång sikt”. Det framgår även av Naturvårdsverkets väg- ledning till specifika miljöbedömningar. Hanteringen av miljökvalitetsmålen skiljer sig därmed inte från övriga aspekter i en miljökonsekvensbeskrivning i det här avseendet, förutom att skalan kan behöva vara större.
Det ingår inte i MERIT att göra någon detaljerad kartläggning eller utvärdering av hur kumulativa effekter bedöms idag, eller hur dessa bedöm- ningar kan förbättras. Vi nöjer oss därför med att sammanfatta de viktigaste
stegen i en analys av de samlade effekterna, för att öka läsarens förståelse för innebörden av våra rekommendationer och för att kommentera var vi ser att en bedömning av miljökvalitetsmålen skiljer sig från gängse bedömningar av kumulativa effekter. Litteraturen är i grova drag samstämmig om att en analys av kumulativa effekter omfattar momenten avgränsning, bedömning samt värdering och hantering. Naturvårdsverket34 delar upp dem i fyra stegen
avgränsning, beskrivning av förhållandena på platsen med omnejd, identifiera och bedöm ”separata” effekter samt identifiera och bedöm kumulativa effekter. Som synes följer det den generella miljöbedömnings processen.
4.2.4.1 AVGRÄNSA
Som vid alla miljöbedömningar är avgränsningen av stor betydelse. Utgångs- punkten ska vara det aktuella miljövärdets utbredning i tid och rum. För ett miljökvalitetsmål innebär det att verksamhetsutövaren behöver ta ställning till vilken precisering som riskerar att utsättas för ett negativt påverkanstryck och på vilket sätt. Ofta krävs en vidare avgränsning vid bedömning av kumu- lativa effekter än vid bedömningar av direkta (och indirekta) effekter. Det gäller i än högre grad vid bedömning av kumulativa effekter på miljökvalitets- mål. En tänkbar utgångspunkt är att använda aktuellt län som geografisk avgränsning, för att kunna ta tillvara kunskapen som finns i de regionala miljö- målsuppföljningarna och länsstyrelsens kunskap om övriga påverkanskällor och utveckling över tid, i den mån sådan kunskap finns. Utgå från vald tids- horisont för aktuell miljöbedömning. Utvidga vid behov avgränsningen i tid så att både historiska och förutsebara aktiviteter (i regionen) av betydelse för miljökvalitetsmålet omfattas. Som en del i avgränsningen är det lämpligt att ta ställning till med vilken upplösning bedömningen kan göras. Det är uppen- bart att antalet tänkbara påverkanskällor snabbt blir alltför stort för att kunna bedömas enskilt. Någon form av aggregering eller annan förenkling behövs därför. Bland annat av de här skälen bör avgränsningarna diskuteras på sam- rådet. Beslut och motivering bör dokumenteras.
4.2.4.2 ANALYSERA
Det är ofta svårt att beskriva och bedöma kumulativa effekter, särskilt om målet är att göra kvantitativa bedömningar. Det beror bland annat på att det kan vara svårt att avgöra vilka källor som ska inkluderas i bedömningen, att typen av påverkan från de olika källorna kan skilja sig åt och att verksam- hetsutövarens möjligheter att skaffa kunskap om de olika källorna och deras påverkan ofta är begränsad. Inom vissa områden, till exempel trafik- och industribuller, finns etablerade metoder och verktyg, men i många fall måste analysmetoden utformas från fall till fall. Oavsett ansats bör bedömningen grunda sig på en beskrivning av:
• Miljötillståndets utveckling i regionen, med hjälp av regional miljömåls- bedömning och information från länsstyrelsen.
• Branschens struktur och miljöpåverkan generellt, med hjälp av verksam- hetsutövarens och branschorganisationens branschkunskap. Få eller många verksamhetsutövare i branschen, likartade eller stor spridning i hur verksamheten ser ut sinsemellan?
• Den aktuella verksamhetens karaktär i förhållande till branschen generellt. Typisk, liten eller stor del av helheten?
• Trender inom branschen av relevans för miljökvalitetsmålet. Efterfrågan, tillgång och teknikutveckling är tre drivkrafter som bör beskrivas för att uttala sig om hur branschens totala påverkanstryck på det bedömda miljö- tillståndet kommer att förändras.
Figur 11. Förslag på hur förändringar över tid kan presenteras konceptuellt som del av en analys av kumulativa effekter på ett miljökvalitetsmål. Med hjälp av de regionala miljömålsbedömningarna och berörd länsstyrelses expertkunskap kan miljötillståndets utveckling över tid illustreras. Verk- samhetsutövarens och den egna branschorganisationens kunskap om antal aktörer, teknikutveckling, produktionstakt, med mera, kan på liknande sätt användas för att beskriva hur påverkanstrycket förändrats över tid. I figuren antas miljötillståndet försämras över tid i takt med att branschernas påverkanstryck ökar.
Beskrivningar, såsom de föreslås ovan, gör det möjligt att analysera hur tillståndet för det aktuella miljökvalitetsmålet eller preciseringen kommer att utvecklas över tid, i vilken mån utvecklingen – antingen den bedöms vara positiv eller negativ – beror på förändringar i aktuell bransch och den aktuella verksamhetens specifika bidrag (figur 11). Analysen bör, om kun- skapsläget tillåter, beakta att kumulativa effekter kan vara både positiva och negativa och samverka additativt, förstärkande (synergistiskt) och försva- gande (antagonistiskt). Det är värt att understryka att analysen måste göras med tydlig kännedom om beskrivningen enligt miljömålsuppföljningen.
4.2.4.3 VÄRDERA OCH HANTERA
Resultaten av analysen bör betraktas som en av flera delar av den samman- lagda miljöbedömningen av det aktuella projektet eller verksamheten. Precis som för övriga resultat behöver en värdering göras, med avseende på bland annat datatillgång, osäkerheter och tillämpning av försiktighets principen. Verkar resultaten rimliga, med hänsyn till inte minst avgränsningarna i tid och rum? I värderingen av resultaten ingår också att ta ställning till om de är acceptabla eller om de bör föranleda en reviderad projektutformning. Eventuella anpassningar bör i så fall dels ske med hänsyn även till påverkan på andra miljöaspekter så att suboptimeringar undviks, dels utifrån skade- lindrings hierarkins principer om att i första hand undvika att skada uppstår, i andra hand minimera skadans storlek, i tredje hand planera för att återställa naturvärden som har tagits i anspråk och i sista hand kompensera för kvar- stående skador.