Detta avsnitt ämnar presentera och motivera det förståelsesätt (se kapitel 4) som konstruerats för att undersöka vilka förutsättningar som finns och behöver finnas för att planerad reträtt ska vara en aktuell klimatanpassningsstrategi i en svensk kontext, samt bredda kunskapen för beslutsfattande om förhållningssätt och ställningstagande i det fortsatta klimatanpassningsarbetet myndighetsnivå.
Analysen är utformad i löptext för att kunna formulera ett enhetligt och sammanhängande förståelsesätt. För att tydliggöra då ett tema uppdagats markeras teman genom fetstil i löptexten.
Flera citat och datakällor kan reflektera flera teman. De citat som presenteras har valts ut som exempel för att illustrera ett tema. Alltså kan flera informanter beskrivit samma fenomen och teman på andra sätt, men inkluderas inte i analysen eftersom det skulle göra materialet mycket
omfattande. Detta motiveras också i kapitel 4. Information från en datakälla presenteras kursiverat och indraget, samt så nära originalet som praktiskt möjligt.
Innan analysen redogörs kommer uppsatsens resultat presenteras i tabell 4, samt illustreras kartlagt enligt ACF-schemat (figur 7), för att skapa en överblick av analysen. Analysen resulterade i 17 olika teman, vilka presenteras nedan.
Analytiskt begrepp Tema
Övertygelser
Kärnövertygelser
• Sociala aspekter väger tungt
• Ekonomiska aspekter väger tungt
• Egendomsrätten ska vara stark
Sekundära övertygelser
• Kommunalt driven planerad reträtt
• Omformulerat formellt ansvar krävs
• Institutionsövergripande samarbete
• Långsiktig planering
• Planerad reträtt behövs inte idag
Policy-subsystem Tematisk avgränsning • Samhällsvetenskapligt kunskapsfält Territoriell avgränsning • Kuststräckor
Aktörers resurser • Kunskapsspridning
• Begränsa utveckling Koalitioners långsiktiga möjligheter
och begränsningar
• Obalanserad kunskapsfördelning
• Politisk tillstyrka Stabila yttre parametrar • Stark individ
Externa händelser • Domslut Falsterbonäset
• Greta Thunberg-rörelsen
Tabell 4: Resultatet av teman kopplat till analytiska begrepp.
49
Figur 7: Kartläggning över identifierade teman i ACF-flödesschemat.
Från det undersökta materialet återfinns flera exempel på övertygelser. Planerad reträtt problematiserades ofta utifrån sociala aspekter. Diskussionerna hamnade runt tankar om
platskapital och personlig anknytning till platser, och hur planerad reträtt påverkar sådana aspekter.
En sak man måste fundera över är att vi kan ta människor från deras sammanhang. Man är ju inte bara boende på en plats, man har ju sitt liv, intressen och andra värden i en plats. Det kan vara en stor grej, att man rycker människor ur sitt sammanhang.
(Informant 2)
Det [planerad reträtt] kan bli väldigt plötsligt. Att man rycks helt plötsligt iväg från där man bor. Man måste verkligen ha långa tidsperspektiv för att förbereda folk mentalt.
(Informant 3) I uppsatsens teoretisering av planerad reträtt lyftes fördelarna med planerad reträtt ur ett
riskreduceringsperspektiv och andra frågor som kopplas till stora sammanhang och allmänna planeringsintressen. I synnerhet i samband med storskalig planerad reträtt. Men till skillnad från många andra klimatanpassningsmetoder påverkar planerad reträtt planeringens allra mest lokala skala, individen, på en anmärkningsvärt personlig nivå. Givetvis påverkar andra
klimatanpassningsmetoder också individen i försök att klimatanpassa samhället, men skillnaden är planerad reträtt försöker förändra individens relation till naturen, istället för tvärt om. Alltså är det en fråga om att ändra individens beteende och markanvändning, snarare än att försöka upprätthålla det som är. Denna aspekt är genomgående prevalent, men är inte nödvändigtvis ett problem, mer än det är ett perspektiv som behöver beaktas i frågor om planerad reträtt. Som informant 3 illustrerar från citatet ovan handlar det snarare om att ha tillräcklig medvetenhet och
50 planeringsunderlag för att kunna mentalt förbereda individer för planerad reträtt. Det är alltså inte planerad reträtt i sig som bär problemen, utan det är tvingad eller oförutsedd planerad reträtt som blir problematisk. För att lösa denna problematik krävs långsiktiga planer, som alltså ämnar mentalisera reträtt för fastighetsägare i riskutsatta områden.
Det är när det [planerad reträtt] blir en överraskning som det blir ett problem. Om man är transparent och visar i planer att detta område kommer flyttas, ja då vet folk och då får man inga problem när de är med på tåget.
(Informant 2) Det bästa är ju inte att komma dagen innan och säga att nu ska vi flytta, utan vi måste ha flera år för att kunna hinna mentalisera och anpassa sig till att flytta. Och vem ska ta det beslutet?
Det är mycket sådant där som inte finns på plats idag som behövs om vi vill ha ett utvecklat system. Kommunen kan ju peka i ÖP:n men det bär ju inte så mycket substans liksom. Det behövs nog längre tidsperspektiv än så.
(Informant 4) Det krävs alltså en form av ”klimat-transparensplan” för att visualisera och förmedla information till medborgare och individer, så att de är ”med på tåget” när det är ”dags att åka”. En distinktion värdig att lyftas i detta avseende är att det inte är brist på befintliga planeringsunderlag per se som
problematiseras, utan att det är kommunikationsplaner som eftersöks - en tydlig kommunikation mellan medborgare, planerare och klimatologer. En tydlig sekundär övertygelse är alltså att
långsiktiga planer där kommunikation är ett viktigt planeringsinstrument som kan användas för att implementera planerad reträtt i policy. Men att bara ha kommunikation över vilka områden som är aktuella för planerad reträtt är inte heller helt utan problem. Begrepp som klimatgentrifiering och klimatmässig segregation uppstår i samband med operationalisering av planerad reträtt.
När man flyttar [anläggningar eller verksamheter] så behöver man ju hitta ny mark
någonstans /…/ Då kanske man inte heller kan förvänta sig att man kan bo i villa, utan att man måste bo i flerbostadshus. Bli någon slags klimatflykting liksom i sin egen kommun… och att man har andra boendevillkor. Det är ju inte heller säkert att man kan välja var man hamnar.
’Här finns lediga platser i rosengård’, det är inte säkert du lockar dem från Limhamn till exempel.
(Informant 2) Sen liksom rent praktiskt, hur ska man lösa sådant? Ska staten gå in och bygga upp nya hus och nya vägar och liksom bestämma var folk ska bo, diktatoriskt? Då kör man ju över det individuella ägandet fullständigt.
(Informant 7) Informant 5 och informant 7 tangerar också samma tematik, då vederbörande menar att
fastighetsägare inte kan flytta var som helst på privatekonomiska grunder.
Om man ska flytta [anläggningar eller verksamheter] så behöver man skapa ytor som man kanske inte har idag. Det som inte är jordbruksmark är ju berg, så antingen måste du spränga och det är dyrt och värdefull natur. Å andra sidan har du jordbruksmark, där det är lätt att angöra, men jordbruksmark är ett riksintresse. /…/ Antingen måste man spränga berg, och det finns ju inte en chans att fastighetsägare kan betala för sådant arbete, eller så måste man [kommunen] förädla industriområden. Det tror jag mest på.
(Informant 5)
51 Fick en rapport från östra Storbritannien, minns inte exakt vad byn hette, men det var en by som låg risigt till. Då sa man att man skulle få bidrag och att byn skulle flytta. Det var väldigt mycket socioekonomiska problem med det liksom. De som liksom hade råd kunde flytta direkt, tog bidraget och sköt in en miljon extra själva. Men de som blev kvar hade dels inte möjlighet att flytta, och de har jobb i närheten som man inte kan få någon annan stans, och så socialt också, historiskt liksom, att man har svårt att lämna en miljö som man bott i generationer liksom.
(Informant 7) Planerad reträtt kan riskera att riskera att påverka enskilda individer negativt utifrån boendevillkor- och levnadsstandardperspektiv. Detta grundar sig sedermera i kärnövertygelsen att medborgare och den lokala kommunala skalan är en viktig aktör och planeringsnivå i policy-subsystemet, som måste respekteras och vars intressen måste värnas. I den mening innebär kärnövertygelsena att planerad reträtt inte kan drivas som en teknokratisk process, utan det är en demokratisk kommunikativ process som måste ske i tätt samarbete med individuella fastighetsägare. Men planerad reträtt problematiseras också utifrån ekonomiska grunder.
Man ser ju nu med Kiruna till exempel att det är möjligt att flytta en stad, men då är det ju inte klimatet som styr, det är ju gruvan. Vi [kommunen] måste prioritera ekonomiska intressen, samhällsekonomiska intressen alltså. Samhällsekonomiskt innebär att kommunerna måste ju…
Men det som är intressant är vem som bekostar notan? Och det är ju liksom inte bara huset, utan det är ju allting runtomkring, det är väg, avlopp och det är enorma kostnader.
(Informant 5) Även dokument från Trafikverkets Utredningsportalen problematiserar ”bygg nytt” ur ekonomiska perspektiv. Det bör dock poängteras att inga av de studerade objekten planerades utifrån en klimatanpassningsproblematik. Flera av ÅVS-projekten som påbörjats landar i att de mest kostnadseffektiva åtgärderna antar ett pragmatiskt angreppssätt, genom att på kort sikt lösa den problematik som finns, för att i framtiden undersöka om en omlokalisering är aktuell (Trafikverket, 2019a; Trafikverket, 2019b; Trafikverket, 2019c). Sociala aspekter ställs mot kostnadseffektiva åtgärder.
En mäng alternativ har utträtts och förkastats, främst av kostnadsskäl. /…/ Störningarna i tätorten handlar om buller och otrygga miljöer.
(Trafikverket, 2019a) Informant 5 är dock den enda informanten att problematisera planerad reträtt på detta vis. Andra informanter lyfte frågan, men det ansågs inte vara en problematik, utan de var eniga om att planerad reträtt är en ekonomiskt långsiktigt lönsam klimatanpassningsmetod. Här finns alltså två skiljaktiga uppfattningar om vad policyfrågans kärna är; ena sidan menar att det är en fråga om att lösa och proaktivt motarbeta de negativa sociala baksidorna av planerad reträtt, medan andra sidan menar att det är en ekonomisk fråga som behöver lösas. I detta avseende kan det alltså finnas underlag för två olika koalitioner att formas inom ramen för policy-subsystemet, där ena sidan menar att sociala aspekter bör beaktas och den andra sidan menar att ekonomiska aspekter bör beaktas. Konflikter inom policy-subsystemet skulle således, enligt ACF, kunna vara centrerat kring frågor om ekonomiska kostnader kontra negativa sociala konsekvenser.
Eftersom de andra informanterna inte problematiserade samhällsekonomisk kostnad kan en tolkning vara att de inneboende uppfattar planerad reträtt som kostnadseffektivt, men det kan också betyda att planerad reträtt kanske är mindre kostnadseffektivt, men kostnaderna för metoden
52 ger generellt större samhällsnytta, vilket motiverar kostnaderna. Ett annat alternativ är att
informanterna som inte problematiserade ekonomi inte tänkte på de ekonomiska aspekterna utav det och antog en ideologisk principiell-moralisk världsuppfattning i frågan, snarare än exempelvis en praktisk dogmatisk. Att sätta ekonomisk effektivitet i centrum för diskussion är inte nödvändigtvis heller en rationell dialog i den mening att en kalkyl i slutändan leder till ett objektivt resultat som alla aktörer kan enas om. I avsnitt 3.2.2 konstaterades att planerad reträtt har en politisk aspekt vid sidan av andra klimatanpassningsperspektiv. Huruvida planerad reträtt anses vara en
kostnadseffektiv klimatanpassningsmetod eller ej kan alltså vara politiskt laddat. Som informant 7 menar:
Sen ligger det i systemets dilemma att, kring det här med politiken. Att politiker sitter i fyraårsperioder, och att man vill vara populär, gör ju att man kanske inte ser hela bilden. Man blir ju inte direkt populär om man föreslår att flytta stadsdelar liksom.
(Informant 7) I den mening kan konflikter och meningsskiljaktigheter om kostnadseffektivitet uppstå beroende på vilka tidsperspektiv som används och frågans relativa politiska signifikans. Som sådant, kan alltså inte konflikter om ekonomiska termer nödvändigtvis lösas genom dialog och kostnads-nyttokalkyler inom policy-subsystemet i försök att nå konsensus om det saknas politiskt tillstyrka för
mandatöverskridande planeringsbeslut eller gemensamma tidsperspektiv. Detta sker givetvis redan genom exempelvis översiktsplaner, men som lagstiftningen är utformad idag har offentliga
planeringsorgan inget juridiskt mandat att genomföra en förflyttning av en fastighet.
Det finns ju inte något riktigt system… Det finns ju system att vi inte ska lokalisera ny
bebyggelse i riskområden, men det finns liksom inte nått ’vem ska besluta om när den här byn ska överges’ och ’när ska startskottet för reträtt gå’, där finns det ju liksom ingen juridik. /…/
Reträtt är ju svårt på den stora skalan. Och allt det där kräver ju någon form av system och tänk som inte finns idag. Och det är ju ganska många ansvarsfrågor som liksom inte finns någon juridik kring.
(informant 4) Dock uttrycks gemensamma sekundära övertygelser i form av instrumentella medel som kan vara ändamålsenliga ut båda perspektiven; att påverka individuella fastighetsägare genom den
privatekonomiska sfären.
Jag tror att alla typer av samverkan kommer behövas för att driva reträtt. Som det är nu ligger ju ansvaret på fastighetsägaren, enskilt. Och det är ju ett problem ibland. /…/ Så jag tror det handlar om banker och försäkringar på kort sikt. Alltså andra typer av myndighetsutövande som är mer direkt kopplade till privatekonomi. Jag tror mycket på det att man måste ändra premier på försäkringar, så man får med sig försäkrare, mäklare och banker på det tåget liksom och tar bort ekonomiska incitament att stanna kvar.
(Informant 7) /…/ och de som bor där idag kanske inte vill flytta på sig. Så längre fram så tänker jag att man måste titta på någon mer styrande möjlighet för att det ska vara… Jag tänker att det som kan styra människor är väl typ försäkringsmöjligheter i ett förstasteg, att ta bort ekonomiska incitament. Men sen längre fram tänker jag någon form av juridiskt system.
(informant 4) Jag kan tänka mig att typ försäkringsbolag kan ”tvinga” [citation i original] flytt genom att bara betala kostnader en gång till exempel. Bor man då i så utsatt område så tror jag inte på
53 vallar och det heller, så då får man ställa sådana krav. Du kan ju inte använda marken ändå.
Men ser man då till exempel att försäkringsbolagen säger nej, så har du ju liksom tagit bort de ekonomiska incitamenten att bo kvar, så då kommer inte folk bo kvar.
(informant 5) Som konstaterat i avsnitt 3.1.2 är konsensus en viktig aspekt av policyskapande och kan konflikter mellan koalitioner kan lösas upp, trots aktörer har olika kärnövertygelser, om de kan enas om sekundära övertygelser. För att de två kärnövertygelserna ska kunna enas om sekundära övertygelser och instrumentella medel, och således nå konfliktupplösning, behöver den
underliggande rationaliteten vara sådan att den kommunala sektorn inte är ekonomiskt ansvarig för planerad reträtt, samtidigt som fastighetsägares individuella rätt att välja hur vederbörandes reträtt ser ut inte inskränks. Individuella fastighetsägare kan ur de båda kärnövertygelsernas rationalitet tolkas vara en viktig och stark aktör, som en direkt intressent i planerad reträtt, men också en aktör med inflytande på i politik och planering, samt bär eget ansvar för klimatanpassning. I någon mening finns det alltså flera medel som bidrar till en stark individ i svensk planeringskonstitution. Som förlängning innebär detta att sekundära övertygelser handlar om att skapa policyinstrument som dels kan bidra till att medborgaren förstår varför planerad reträtt är nödvändigt, dels att skapa incitament för medborgare att aktivt eftersöka planerad reträtt som en klimatanpassningsåtgärder. I detta avseende blir försäkringsbolag en viktig aktör med inflytande över medborgares
privatekonomi. Därigenom krävs endast perifer policyförändring, eftersom de institutionella medlen som krävs för att verkställa detta idag redan finns, och det i detta fall snarare är en fråga om
koordinering och kunskapsspridning. En sådan lösning skulle dock inte nödvändigtvis lösa den problematik som uttrycks angående exempelvis klimatgentrifiering, men den antyder, som ovan argumenterat, om en övertygelse att individuella fastighetsägare har starkt inflytande i frågor om planerad reträtt, samt är ett perspektiv som ska beaktas och värnas.
Utifrån ovanstående citat framgår också en annan aspekt av de sekundära övertygelserna, nämligen att det krävs ett annat system för att på längre sikt kunna bedriva planerad reträtt. Det uttrycks att det saknas praxis och juridiska grunder för att kunna driva planerad reträtt på ett ändamålsenligt sätt. I den mening är försäkringslösningar en kortsiktig lösning.
Att det uttrycks saknas, och finnas ett behov av, juridiska rum och system för planerad reträtt kan tolkas vara ett sätt att klä uppfattningen att det saknas ett ansvarstagande organ inom ämnet. Ett formellt ansvarstagande skulle således kunna formuleras och tilldelas ett planeringsorgan eller institutionell nivå genom att ge denne mandat att initiera, eller rentav driva, planerad reträtt. Två av informanterna uttrycker också att ansvarsfördelningen i klimatanpassningsfrågan är oklar och svårbedömd, vilket skulle stärka en sådan tes.
Jag tror det behövs någon form av statligt ansvar i det här. Det tror jag absolut på. En form av modell eller praxis som kan tillämpas. /.../ Det är ju lite oklart egentligen vem som bär ansvar, särskilt om det inte kan kopplas till en lagstiftning, så kan det ju vara svårt. Men man kan ju hindra kommande planering från den typ av företeelse. Men jag tror att det är staten som måste ta ansvar för flytt.
(Informant 5) Det är många detaljer i samhället som påverkas om man ska flytta något, och allt måste samarbeta. Så det gäller att hitta en som är ansvarig och som kan stödja och driva frågorna tillsammans. Det är lite oklart idag tycker jag.
(informant 2)
54 Kombinationen av att planerad reträtt, som ovan nämnts, kan vara en politiskt känslig fråga och att det inte finns något ytters ansvarigt organ för planerad reträtt eller klimatanpassning överlag kan som konsekvens bidra till att planerad reträtt som klimatanpassningsmetod i sin helhet blir passiv och reaktiv. Som konstaterat inledningsvis är det då reaktiv eller passiv reträtt sker som sociala problem uppstår. Detta resonemang behöver lyftas i kontexten av tidigare redogjorda
kärnövertygelsen att egendomsrätten är och bör vara stark. Det kan verka finnas en stridighet mellan att bibehålla den starka egendomsrätten och samtidigt begära att det ska finnas ett formellt ansvarstagande organ, men det är inte nödvändigtvis fallet. De kommunala representanterna uttrycker denna problematik i former av otydlighet och oklarhet, där det egentligen menas sakna ett initierande och drivande organ. Vidare, som tidigare konstaterat är krävs långsiktiga
planeringsunderlag som kan kommunicera framtidsscenarion till fastighetsägare och mentalt förbereda för vad som komma skall. I den mening är det alltså inte ansvarsfrågan per se som är problematisk, utan det är initierandet av planerad reträtt som saknar grund idag. Inom ramen för policy-subsystemet klimatanpassning som helhet krävs det alltså en väsentlig policyförändring på en högre institutionell nivå, men perifer eller ingen policyförändring i på en individuell institutionell nivå. Detta knyter också ann till den sekundära övertygelsen att det är i den kommunala
institutionella nivån problematiken föreligger, och att det är den kommunala nivån som slutligen operationaliserar planerad reträtt.
I Sverige måste man respektera PBL och planmonopolet, för det är ju ganska unikt och bidrar ju till bra planering egentligen. Så översiktsplanen är en rimlig nivå att ha planerad reträtt på, men det måste också finnas ett politiskt ställningstagande nationellt. Ungefär som vi gör med havsplanering.
(Informant 3) Det måste ju komma ett beslut från regioner eller länsstyrelser typ. Sen efter att de har pekat ut ett område för reträtt så får vi fatta beslut, finansiering och inleda en ÅVS på regional nivå, främst med kommunen, för det är deras problem på något sätt.
(Informant 6) För det första [krävs] ett politiskt beslut och uppdaterad översiktsplan. Jag tänker att det måste förankras i en ÖP. Ska man flytta något så krävs en DP och den ska överensstämma med ÖP och ha alla de där planeringsförutsättningarna. Så jag tror att det saknas
planeringsverktyg för att kunna ha reträtt.
(Informant 2) Märk väl också att det är de två kommunala representanterna (informant 2 och informant 5) som lyfter problematiken med otydligt ansvar, medan ingen av de andra institutionella nivåerna problematiserade ansvarsfrågan. En av informanterna argumenterade till och med emot att ansvarsfrågan är otydlig, men menar istället att det är en annan ansvarsfördelning som efterfrågas.
(Informant 2) Märk väl också att det är de två kommunala representanterna (informant 2 och informant 5) som lyfter problematiken med otydligt ansvar, medan ingen av de andra institutionella nivåerna problematiserade ansvarsfrågan. En av informanterna argumenterade till och med emot att ansvarsfrågan är otydlig, men menar istället att det är en annan ansvarsfördelning som efterfrågas.