Regleringsbrevet, det vill säga uppdraget till länen, har delvis legat till grund för de frågor som utvärderingen ställt sig. Syftet har varit att få svar på – hur de olika
länsstyrelserna arbetat med avseende på arbetsformer och processer, – hur man tolkat och använt sig av helhetssyn på landskapet och balans mellan be- varande och nyttjande i arbetet och slutliggen att ta del av de samlade erfa- renheterna från projekten.
Noteras bör att utvärderingen inte haft för avsikt att peka ut någon särskilt länssty- relse som modell för en väl fungerande regional landskapsstrategi. Här, precis som i merparten av utvärderingen, betraktas pilotprojekten ur ett generellt perspektiv. Något vi menar är givande eftersom alla har sina styrkor och svagheter. För den läsare som vill ta del av varje pilotprojekts specifika erfarenheter hänvisas till läns- styrelsernas slutrapporter till regeringen.
Arbetsformer – internt
Som arbetet redan pekat ut var regeringens uppdrag till pilotlänen mångfasetterat. Uppdraget skulle utföras under två år och syftade bland annat till att pröva land- skapsstrategier som ett nytt förhållnings- och arbetssätt för att uppnå ett hållbart brukande av naturresurser utifrån en helhetssyn på landskapet. Fokus i pilotprojek- ten skulle också ligga i ett utvecklande av arbetsformer och process. Mot bakgrund av detta och i syfte att dra lärdom av pilotlänens erfarenheter formulerades också den första av utvärderingens tre frågeställningar enligt följande: Vilka arbetsformer
och arbetsprocesser har varit framgångsrika? Vilka framgångsfaktorer och hinder kan identifieras?
När det gäller nya arbetsformer konstaterar utvärderingen att arbetet internt har organiserats som traditionella projekt. Inom ramen för detta finns också, generellt sett, givna roller, funktioner, befogenheter etc. Projektformen kan visserligen fun- gera som ett bra stöd för att genomföra ett arbete mot ett givet mål och slutdatum. Samtidigt kan den verka hindrande när det handlar om att arbeta i nya banor. På samma sätt kan länsstyrelsens övriga arbetskultur och organisationsstruktur i vissa fall sakna utrymme för variationer när det gäller organisatoriska förändringar. Be- fintliga beslutsvägar, enheters och avdelningars givna funktioner etc utgör ramar som pilotprojekten – vare sig de initialt avsåg att göra så eller inte – varit tvungna att anpassa sig till.
De medel som tilldelades projekten kom, kanske av ovanstående skäl, att hamna på en enhet inom länsstyrelsen, vanligtvis naturvårdsenheten. Att flera enheter inte delade projektmedlen eller var ägare av projekten kom därför att försvåra samarbe- tet internt. Även om ambitionen och viljan fanns bland handläggarna – saknades (ekonomiska?) incitament för andra enheters chefer att sanktionera att exempelvis personella resurser användes under pilotprojektets genomförande.
Den tolkning som görs är att beprövade organisatoriska strukturer kom att verka hindrande för nya arbetsformer i flera av pilotlänen. De positiva erfarenheter som några av pilotlänen ändå lyfter fram är dels exempel på samarbete men även viljan till samarbetet internt. Vidare pekar också flera av pilotlänen ut just det tvärsektori- ella arbetet som en ny arbetsform. En baksida är dock att det varit lite problema- tiskt för de som velat driva frågan om biologisk mångfald25 – i några län kände andra enheter/avdelningar inte igen sig i det området och man valde därför bort att lägga fokus på biologisk mångfald i några projekt.
Att det tvärsektoriella arbetet skattas högt och ses som nytt hos länsstyrelserna är givet. Vi ställer oss däremot frågande till att sektorsövergripande samarbete skulle betraktas som en ny arbetsform. Att detta ändå utgör det vanligaste exemplet på nytänkande kan ha olika förklaringar. En förklaring är att just natur- och miljö- vårdsenheter inte har erfarenheter av att arbeta tvärsektoriellt. En annan förklaring är att enskilda projektledare inte har personlig erfarenhet av tvärsektoriellt arbete. En sista förklaring är att erfarenheter från tidigare tvärsektoriellt arbete inte har blivit en del av det samlade organisatoriska lärandet.
I resultaten lyfts det också fram att ett samlat grepp från centrala verk, kring frågan om landskapsstrategier, skulle underlätta ett tvärsektoriellt arbete – vilket utvärde- ringen menar kan vara av värde att fundera kring.
Utvärderingens argument för dessa tolkningar har sin grund i att tvärsektoriellt arbete är ingalunda en ny företeelse. Dagens länsstyrelser bör i vart fall ha god erfarenhet av till exempel partnerskap inom till exempel RTP (regionala tillväxt- program) eller från arbetet med regionala miljö- och hushållningsprogram (RMHP). Erfarenheterna finns, menar vi – därför är det också viktigt att dessa erfarenheter kommer hela organisationen till del.
I arbetet med RLS har det visats sig att det är betydelsefullt med en tydlig förank- ring av arbetet hos länsledningen samt att syfte och mål är genomarbetat och/eller arbetas fram med andra aktörer innan arbetet sätts igång. Andra avdelningar och enheter bör också ingå i arbetet och ha en aktiv roll och funktion, i synnerhet som RLS ska omfatta flera nivåer
Arbetsformer – externt
Behållningen av det samarbete som skett externt anges främst i form av de nya arbetsprocesser som uppstått. Samtidigt har länen själva insett behovet av pedago- gisk kompetens – i synnerhet vid mötet med människor som inte tidigare varit del av ett liknande sammanhang. Utvärderingen menar att flera av pilotprojekten, som ett led i detta, också har stimulerats till att prova nya arbetssätt och metoder i fält – i huvudsak när det gäller inventeringar. En rimlig förklaring till det är att de möten
25
Jfr bilaga 1 och prop. 2004/05:150 avsnitt 21.4.3 där biologisk mångfald rör ”hållbart brukande av mark och vatten där biologisk mångfald värnas samtidigt som produktionsförutsättningarna inte försäm-
som skett mellan länsstyrelsens tjänstemän och andra aktörer som engagerat sig i lanskapsstrategiarbetet kommer från olika miljöer och har olika syn på landskapet. Att betrakta landskapet i termer av GIS kartor kan kontrasteras mot den enskilde markägarens vardagskunskap om sina egna domäner. I detta möte sker, förutsatt man är mottaglig för det, ett lärande och vidare också ett utbyte av erfarenheter. Av länens slutredovisningar framgår att det externa samarbetet också föranlett nya behov, inte minst när det gäller kartläggning i landskapet. En ökad medvetenhet om att olika faktorer samverkar har lyft behovet av att dels utveckla GIS och dels kun- na föra samman faktorer från kunskapsområden som natur och miljö, kulturmiljö och hur landskapet betraktas av och också används av lokalbefolkningen.
Andra externa möten har skett genom det sätt som pilotlänen valt att tolka det som i regeringsuppdraget formulerades som involverande av olika sektorer eller den öppna process där intressenter inbjuds att delta (jfr bilaga 1). Syftet och poängen med underifrånperspektiv och involverande av andra aktörer har inte varit helt tydlig för de som drivit projekten. Det har heller inte varit givet vilka som ska in- volveras, vilka som ska informeras eller hur mycket ett underifrånperspektiv ska få inverka på det arbete som skulle komma att ske. Utvärderingen konstaterar exem- pelvis att det ibland varit problem att dra gränser för graden av inflytande – detta gäller även internt.
Projekten vittnar om erfarenheter från allt från stor och bred lokal förankring till att avgränsa sig till informationsinsatser mot exempelvis tjänstemän på kommunal nivå. I detta sammanhang ska också lyftas de många positiva erfarenheter som pilotlänen dragit av just samarbete på kommunal nivå.
Dock har ett allt för utpräglat underifrånperspektiv fått konsekvensen att arbetet mer kommit att handla om att svara mot allmänhetens allehanda frågor än fokus på projektets egentliga idé. Det finns också exempel där den lokala förankringen ute- blivit, dels för att länsstyrelsepersonal inte alltid emottas med öppna armar av en bredare allmänhet, dels för att projekten tonat ned underifrånperspektivet.
Att bjuda in andra människor till dialog kan leda till förväntningar om möjligheten att få påverka och vidare också situationer där olika intressen möts. Om man inte tidigt bestämt vilka som har veto eller om det handlar om att påverka eller bara konsultera har detta fått konsekvenser på arbetet. Något som också kan ses i det faktum att några projekt (mer eller mindre motvilligt) varit tvungna att ändra eller justerat sin ursprungliga inriktning. Vilket i och för sig varit både positivt och ne- gativt, det senare för att det varit svårt att komma ”uppifrån” och servera ett färdigt förslag parallellt med att försöka skapa lokal förankring. Det positiva är den starka- re förankring som projektet genom dialogen resulterat i.
När många ska vara med och tycka i en fråga riskerar ett projekt att förlora fart. Att inte involvera allt för många aktörer gör det därför enklare att arbeta effektivt – samtidigt är risken att man går miste om nya infallsvinklar – i synnerhet om man
inte går utanför den egna intressesfären. Det som tycks ha fungerat bäst i pilotlänen är ett mellanting – där allmänheten och andra myndigheter representeras av ett fåtal personer gör det ändå möjligt att föra dialog i och kring landskapets alla värden. Inom ramen för de arbetsformer och arbetssätt som diskuterats framgår att det in- terna tvärsektoriella arbetet varit av vikt, även om det också framkommit att det fortfarande finns interna krafter som väljer att gå sina egna vägar. Det framgår också att sektorsövergripande externt arbete gett positiva effekter. Samt att mötet mellan tjänstemän och en bredare allmänhet bidragit till såväl positiva erfarenheter som problem som bidragit till lärande för länen.
Med anledning därav kan det dels vara tänkvärt att nämna Statskontorets26 rapport om kampen mellan olika interna intressen och frågan om vilka som har det egentli- ga tolkningsföreträdet inom ramen för offentlig förvaltning. Dels lyfta frågan om vart ansvaret ligger för det organisatoriskt lärandet – det vill säga där kunskapen inte stannar hos den enskilde handläggaren utan blir en del av organisationens kun- skap. När det sen gäller den lokala förankringen är det också av vikt att i ett tidigt skede bestämma vad som gäller vid lokal förankring – här kan exempelvis OECD en distinktion mellan information, konsultation partnerskap och lokal mobiliser- ing27 komma till del.
Helhetssyn på landskapet och balans mellan bevarande och nyttjande
I alla de sammanhang som uppfattas som otydliga eller där problem förväntas lösas utan tydligt uppsatta mål uppstår vanligtvis problem för de som ska utföra ett ope- rativt arbetet. När en operativ nivå har att förhålla sig till många olika tolknings- möjligheter försätts, generellt sett, medarbetare i ett tillstånd av osäkerhet. Inom ramen för detta uppdrag menar vi att det går att identifiera ett antal osäkerhetsfak- torer – vilka fått konsekvenser för såväl helhetssyn på landskapet som balans mel- lan bevarande och nyttjande.
I uppdraget med landskapsstrategier förändrades den gängse ordningen – det vill säga från att vägledningar kommer före implementering av en insats vändes ord- ningen så att insatsen (landskapsstrategin) prövas först, därefter arbetas vägled- ningen fram.
När det gäller balans mellan bevarande och nyttjande förväntades dessutom att jordbruksverket och fiskeriverket skulle tillhandahålla definitioner.
Flera begrepp i uppdraget till pilotlänen upplevdes också som svåra att tolka och att arbeta med – inte minst när det gäller helhetssyn och balans – men även kravet att involvera aktörer. På så sätt kom än fler intressenter in och belyste de begrepp som länsstyrelserna skulle arbeta med. Att uppdraget dessutom innehöll exempelvis
26
både bevarande och nyttjande, landskap och helhetssyn medför också att det hela tiden finns två eller flera sätt att angripa problemet.
Ytterligare ett sätt att förhålla sig till begreppen är att betrakta dessa som delar av ständiga förändringsprocesser – processer är till sin natur svåra att fånga.
Flera av de ovan nämnda faktorerna kan tillsammans eller var för sig ha bidragit till svårigheten att finna entydiga lösningar inom respektive projekt. Kanske är detta också en av förklaringarna till att pilotlänen istället speglade sex olika förhållnings- sätt när det gäller helhetssyn på landskapet.
Att bevarande och nyttjade i sig speglar två mer eller mindre oförenliga fenomen kan ha varit en orsak till att flera av pilotlänen också såg detta ur ett intressekon- fliktperspektiv. Här ska samtidigt nämnas att länen sett visat på många positiva erfarenheter av att lösa konflikterna eller att få olika intressenter att närma sig var- andra. Det förekom även län som menade att också helhetssyn på landskapet rym- mer intressekonflikter – inte minst när det gäller vem som har mandat att välja vilken helhetssyn som ska råda: ett bevarande- eller ett nyttjandeperspektiv. Här ser man också att samtliga begrepp vävs in i varandra, vilket gör att uppdraget kan ha upplevts än mer komplext.
Den entydiga lösningen på det ovan sagda tycks oavkortat handla om behovet av definitioner från en högre nivå.
Den största vinsten när det gäller pilotprojektens arbete i och kring begreppen hel- hetssyn och balans framskymtar för det första i de arenor som syftade till möten mellan olika intressegrupperingar. För det andra de erfarenheter och de kunskaper som inhämtats genom lösningar av konflikter.
Vilka erfarenheter kan då dras av pilotlänens arbete?
Inför fortsatt arbete med RLS menar utvärderingen att det är viktigt att klargöra vad en landskapsstrategi är. Utvärderingen menar att landskapsstrategier med för- del kan beskrivas så det tydligt framgår hur det kombineras med, eller skiljs från, andra regionala strategier och program.
Att några länsstyrelser tydligt har valt att tolka landskapsstrategier till att omfatta något annat än biologisk mångfald har vi sett som ett resultat av dels de frihets- ramar som tolkats in i regeringsuppdraget, dels beroende på det faktum att andra aktörer getts möjlighet att påverka inriktningen på arbetet. Här ska poängteras att frihetsramarna setts som mycket positivt och till del också inspirerat pilotlänen att testa nya metoder i fält.
Med anledning av att fokus i några fall kommit vid sidan av biologisk mångfald menar utvärderingen att det kan finnas anledning att fundera över om det behövs ytterligare former av landskapsstrategier. Kan andra delar av landskapet, delar som
inte på ett naturligt sätt fångas upp inom ramen för biologisk mångfald behöva en egen strategi? Ett alternativ är att exempelvis regionala utvecklingsprogram (RUP) löper parallellt med landskapsstrategier eller att RUP och/eller RLS utgör ett paraply för flera strategier och program.
Inom ramen för projekten med RLS har det visat sig att det är betydelsefullt med en tydlig förankring av arbetet hos länsledningen samt att syfte och mål är genom- arbetat och/eller arbetas fram tillsammans med andra aktörer innan arbetet sätts igång. Andra avdelningar och enheter bör också ingå i arbetet och ha en aktiv roll och funktion, i synnerhet som RLS ska omfatta både flera nivåer och sektorer – såväl internt som externt. Det tvärsektoriella arbetet menar länen själva är av stor vikt för att nå lyckade resultat inom arbetet med RLS.
Om länsstyrelserna valt ut ett lämpligt landskapsavsnitt har utvärderingen inte för avsikt att bedöma. Dock framgår med all tydlighet frågan om vad ett landskapsav- snitt innebär? Detta gäller såväl frågan om dess geografiska storlek som om det ska vara representativt för länet. Alternativt om landskapsavsnittet ska motiveras ut- ifrån ett specifikt behov i landskapet eller omfatta någon specifik naturtyp. Här menar pilotlänen att de själva ska ges utrymme att bedöma vad för typ eller vilket landskap som en strategi ska tas fram inom. Då det svenska landskapet har en så skiftande karaktär menar utvärderingen att detta kan behöva beaktas inför fortsatt arbete med RLS.
Kontakten mellan länsstyrelserna och olika berörda myndigheter har i några pilot- län visat på positiva erfarenheter. Något som utvärderingen ser som en förutsätt- ning för en landskapsstrategi med fokus på den ”helhet” som projektledarna be- skriver, det vill säga i termer av både bevarande, nyttjade och utveckling. Synergi- effekter av ett sådant arbete skulle i sin tur underlättas av om de som leder arbetet har bred kompetens och är öppna för andra enheters/sektorers inflytande på arbetet. Utvärderingen konstaterar att hela uppdraget setts som komplext och innehållit flera vida begrepp som varken på nationell eller internationell nivå getts en entydig definition. Detta tycks ha medfört viss osäkerhet kring hur uppdraget skulle hante- ras och kan ses som en förklaring till att flera av pilotlänen haft svårt att finna en entydig väg i arbetet med projekten.
Parallellt med det har friheten i uppdraget att få ”pröva” varit mycket positiv sam- tidigt som detta kan vara en orsak till de breda angreppssätt som projekten sam- mantaget uppvisar. Utvärderarna ser här vikten av att begrepp som helhetssyn,
landskap och balans ges en tydlig innebörd om dessa fortsättningsvis ska vara
centrala för arbetet med RLS.
Hur länsstyrelserna arbetat med helhetssyn och balans är svårt att jämföra mellan
respektive projekt (här utgår utvärderingen från intervjuerna i oktober 2007). Inte heller indikerar resultaten på en gemensam bild av hur man bör arbeta för att uppnå
helhetssyn. Dock finns en gemensam nämnare när det gäller balans – en fråga om mötet mellan olika intressen. De erfarenheter som projekten visar när det gäller de skapade arenor där intressegrupper kan mötas är erfarenheter som utvärderingen menar är av vikt att notera inför fortsatt arbete med RLS.