• No results found

Andra lärdomar från den innovations politiska litteraturen

In document Ett mål och flera medel (Page 44-48)

marknadsmisslyckanden och andra hinder för ny teknik och

3.5 Andra lärdomar från den innovations politiska litteraturen

Den vetenskapliga litteraturen om innovationsprocesser samt behovet och utformningen av en effektiv innovationspolitik är omfattande. Det är därför meningsfullt att nämna några ytterligare lärdomar för klimatpolitiken.

I klimatsammanhang hör man ibland röster höjas för att staten – i likhet med de amerikanska satsningarna på rymdteknik och atombomben (Apollo respektive Manhattanprojekten) – bör allokera stora summor på FoU för att (”en gång för alla”) utveckla klimatsnål teknik (se t.ex. Read och Lermit, 2005; Sommerville, 2006). Dessa tidiga FoU-projekt ger med stor sannolik-

30 De samlade klimatrelaterade FoU-satsningarna riskerar med andra ord att bli för liten om de enskilda

länderna inte tar hänsyn till att deras egen forskning också kommer andra länder till godo (Hoel och Greaker, 2009).

31 Den svenska regeringen vill att Sverige ska vara en föregångare inom den internationella klimat-

politiken. Det finns dock många sätt att ”gå före” på och den nuvarande strategin, att t.ex. inte fullt ut utnyttja Kyoto-protokollets flexibla mekanismer, utgör enligt vissa studier en förhållandevis kostsam poli- tik (Carlén, 2007). En än ambitiösare satsning på långsiktig teknikutveckling inom väl utvalda områden skulle kunna vara ett effektivare samt ett tydligare sätt att visa ”klimatpolitiskt ledarskap” på. Idag finns dock en avsaknad av studier som på ett systematiskt sätt belyser dessa vägval. Se dock Bohm (2004) samt Gars (2011) för diskussioner om dessa frågor.

het ingen bra vägledning för hur innovationspolitiken på klimatområdet ska utformas. Dess syfte var att möta endast en användares behov (staten). En framgångsrik innovationsinriktad klimatpolitik är i stället beroende av ett stort antal aktörers nyttjande av ett brett spektrum av olika tekniker (Mowery m.fl., 2010; Hargadon, 2010).

Den vetenskapliga litteraturen lyfter också fram nödvändigheten av att de offentliga satsningarna är långsiktiga och stabila över tiden (Mowery m.fl., 2010). Detta har varit ett problem i många länder men vi exemplifierar det här med den svenska utvecklingen. Figur 3.1 visar det totala offentliga energi- relaterade FoU-stödet i Sverige under perioden 1974–2007. Denna figur visar att det totala FoU-stödet ökade dramatiskt som ett resultat av oljekriserna under 1970-talet, men har sedan början av 1980-talet reducerats till mindre än hälften av de nivåer som var aktuella vid tiden för den andra oljekrisen. Denna historiska utveckling säger inget i sig om den svenska politiken varit effektiv eller inte, t.ex. för snål eller för generös, men det kan noteras att det finns en betydande ryckighet i det statliga stödet till olika teknologier och bränslen. FoU-stödet har varierat betydligt utifrån marknadsmässiga förut- sättningar. Det tog fart då oljepriset sköt i höjden men sjönk sedan tillbaka då oljepriset kollapsade i mitten av 1980-talet. Medan det är naturligt att privata FoU-satsningar påverkas av rådande marknadsförhållanden bör det statliga stödet vara långsiktigt och fokusera på de områden där den framtida avkast- ningen är osäker men där det finns en potential för betydande kostnadsredu- cerande innovationer. Det är svårt att hävda att denna potential förändras i takt med det rådande fossilbränslepriset.

0 500 1000 1500 2000 2500 3000 1974 1977 1980 1983 1986 1989 1992 1995 1998 2001 2004 2007 Mi jlopne r kr onor (S EK 2007)

Källa: International Energy Agency. Figur 3.2. Offentligt stöd till forskning och utveckling inom energiområdet i Sverige, 1974–2007. Det är inte möjligt att inom ramen för denna studie utvärdera det svenska FoU-stödet på energiområdet, men några enkla observationer är värda att lyfta fram. Det svenska FoU-stödet till s.k. backstop teknologier (t.ex. sol-

energi, bränsleceller etc.) utgör endast en bråkdel av de totala utgifterna på energirelaterad FoU (se Brännlund m.fl., 2010). Inte minst är det noterbart hur stödet till solenergi kraftigt reducerats sedan början av 1980-talet, trots att de aktuella teknologierna är långt ifrån kommersiella. Hittills har också intresset för att offentligt stödja utvecklingen av koldioxidinfångning och lag- ring varit milt. Stödet till bioenergisektorn är förhållandevis generöst (26 pro- cent av de totala utgifterna under 2007), inte minst stödet till utvecklandet av biobaserade transportbränslen. Detta kan åtminstone delvis motiveras av att det är ett område där Sverige har tydliga komparativa fördelar och därför ter sig naturligt att landet tar ett speciellt ansvar internationellt. Det relativt mått- liga FoU-stödet till bioenergianvändning för el- och värmeproduktion ter sig också rationellt utifrån ett samhällsekonomiskt perspektiv. Centrala teknik- neutrala styrmedel (t.ex. utsläppshandeln, koldioxidskatten) ger betydande incitament till att introducera bioenergi i energiproduktionen och skapar därför också tydliga incitament för de kommersiella aktörerna att själva initiera utvecklingsprojekt och FoU-insatser.

3.6 Avslutande kommentarer

Vi har i detta kapitel argumenterat för att det finns samhällsekonomiska skäl för att kombinera en prisbaserad klimatpolitik (skatter, utsläppshandel etc.) med en innovationspolitik inriktad på såväl breda FoU-insatser som mer rik- tade, marknadsstödjande styrmedel. Det är samtidigt minst lika viktigt för utvecklandet av ny teknik att politiken skapar förutsättningar för marknadens aktörer att göra effektiva val. Att etablera ett pris på utsläppen av koldioxid är centralt i detta sammanhang, men det är också viktigt att avskaffa sned- vridande subventioner i energisektorn samt undanröja regleringar och direktiv som förhindrar teknikförnyelse (se också avsnitt 2.3). Alla de ekonomiska och juridiska hinder som möter ny teknik utgör dock inte exempel på mark- nadsmisslyckanden, som motiverar statlig styrning. Det är därför viktigt att politiken vilar på en gedigen analys av vilka incitament som möter dagens investerare samt om det finns grund för att identifiera betydande snedvrid- ningar i marknadens funktionssätt.

Detta utesluter inte att det också kan vara viktigt med mer riktade stöd till specifika teknologier och energislag. Avkastningen på offentliga FoU-stöd ökar ofta då FoU-stödet planeras i samverkan med praktiska applikationer samt förekomsten av betydande nätverksexternaliteter. Ett delikat problem för politikerna är också hur tidigt eller sent storskaliga investeringar i t.ex. infra- struktur ska ske. Ibland finns ett starkt incitament att avvakta och invänta ny information om den nya tekniken, men kapitalstockens varaktighet kan också innebära att antalet ”investeringsfönster” är begränsade om målet är att nå radikala utsläppsreduktioner till 2050 (Jaccard och Rivers, 2007; Den Elzen m.fl., 2010; Johansson, 2004). En politik som bygger på omfattande inves- teringar nära 2050 kan då bli dyrare eftersom kapitalstocken inte successivt anpassats till de långsiktiga målen.

Om tekniskt lärande i produktion och användning är en fundamental driv- kraft för kostnadsreduceringar, blir det speciellt viktigt med styrmedel som skapar långsiktigt stabila villkor för utvecklandet av t.ex. underleverantörs- industrier. Det finns samtidigt betydande svårigheter förknippade med att bedöma olika innovationspolitiska styrmedels ändamålsenlighet. Detta beror bl.a. på den genuina osäkerhet som råder om olika teknologiers utvecklings- potential, hur väl eventuella externaliteter redan är internaliserade med hjälp av existerande styrmedel, samt vilken roll en nationell politik kan spela i en värld där teknikutvecklingen i hög grad är global. Det är viktigt att den nationella innovationspolitiken på ett tydligt sätt förhåller sig till den globala utvecklingen, samt utnyttjar de komparativa fördelar som finns inom landet.32

Dessa förhållanden motiverar sammantaget mer fördjupade – såväl teoretiska men inte minst empiriska – studier av förutsättningarna och ändamåls enligheten för olika typer av FoU- och teknikstöd med koppling till klimatpolitiska mål. Detta kapitel har endast kunnat peka på några allmänna riktlinjer för en effektiv innovationspolitik, men vår empiriska förståelse för de fenomen som motiverar statlig styrning är fortfarande mycket begränsad (se också Carlén m.fl., 2005).

De genuina osäkerheter som finns om framtida teknologiers potential får samtidigt inte utgöra en ursäkt för en passiv politisk hållning. Den klimat relaterade innovationspolitiken fungerar i mångt och mycket som en försäkring mot höga reduktionskostnader i framtiden, då den globala klimat- politiken kan förväntas bli mer stringent. För att skapa incitament för eko- nomins aktörer att investera i FoU och tekniskt lärande krävs en uthållig och långsiktigt trovärdig politik (något som ofta saknats i tidigare offentliga FoU- satsningar i energisektorn) och inte endast en satsning på de teknologier och energislag som idag är nära att bli kommersiella (Arrow m.fl., 2009). Lika viktigt är att bygga upp samhällets kapacitet att bedriva grundläggande och tillämpad forskning i framtiden, bl.a. genom utbildning av forskare, förstärk- ning av laboratorieverksamhet samt stimulans till forskarutbyten.

32 Se Hoel och Greaker (2009) för en diskussion om hur ett internationellt samarbete kring innovation på

klimatområdet skulle kunna utformas samt komplettera de internationella avtal som baseras på utsläpps- reduktioner.

4 Andra marknadsmisslyckanden

In document Ett mål och flera medel (Page 44-48)