2 Normgivningsmakten och dess gränser
2.3 Normgivningsmaktens fördelning
2.3.6 Användningen av blankettstraffbud
Som visades i föregående avsnitt (se 2.3.5) så finns det vidsträckta möjligheter för riksdagen och regeringen att delegera sin normgivningsmakt till statliga förvaltningsmyndigheter och kommuner, inte minst när det gäller betungande offentlig rätt. Ett undantag utgör emellertid straffbestämmelser, vilka det inte har ansetts vara lämpligt att lämna över till dylika organ att själva besluta. Det innebär, som därvid också påpekades, att om överträdelser av föreskrifter från statliga förvaltningsmyndigheter eller kommuner önskas kunna förenas med
120 Se prop. 1975/76:209 om ändring i regeringsformen, s. 163 f.
121 Det bör i sammanhanget tilläggas att det möjligen inte råder full klarhet kring vad som gäller i detta avseende. I ett annat avsnitt i den proposition som låg till grund för nu nämnda restriktion framhöll nämligen regeringen att det alltjämt skulle vara möjligt att delegera sådan regelgivning till lägre samhällsorgan med stöd av grundlagsstadgandet, se prop. 1975/76:209 om ändring i regeringsformen, s. 151 f. Att sådan delegation är tillåten görs också gällande i två av lagkom-mentarerna till regeringsformen, se Holmberg, Erik, Stjernqvist, Nils, Isberg, Magnus, Eliason, Marianne & Regner, Göran, Grundlagarna. Regeringsformen, successionsordningen, riksdags-ordningen, 3 uppl., Norstedts Juridik, Stockholm, 2012, s. 172 samt Eka, Anders, Hirschfeldt, Johan, Jermsten, Henrik & Svahn Starrsjö, Kristina, Regeringsformen med kommentarer, 2 uppl., Karnov Group, Stockholm, 2018, s. 179 f. En sådan tolkning av RF 8 kap. 10 § är dock svår – för att inte säga omöjlig – att förena med lagrummets ordalydelse. Se även 8.2.3.
brottspåföljder, måste de uppställas på något annat håll än i själva föreskriften.
I detta avsnitt ska några stycken ägnas åt den lagtekniska specialkonstruktion som brukar användas för det ändamålet, nämligen blankettstraffbud.
Konstruktionen med blankettstraffbud, som i lite olika skepnader begagnas inom i stort sett hela det specialstraffrättsliga området, går i korthet ut på att en brottsbeskrivning i en lag eller i en förordning fylls ut genom en hänvisning till en eller flera andra regler.122 De senare kan befinna sig i samma författning som själva straffbestämmelsen,123 eller i något helt annat regelverk som t.ex. i föreskrifter från statliga förvaltningsmyndigheter eller kommuner. I det förra fallet har användningen främst praktiska förtecken – riksdagen och regeringen behöver inte ägna tid och energi åt att formulera detaljerade straffbud – medan den i det senare fallet, som ovan anmärkts, kan vara nödvändig för att knyta vissa rättsverkningar till överträdelser av föreskrifterna. Lagstiftningstekniken har lång historisk tradition men grundlagsförankrades, åtminstone till viss del, genom 1974 års regeringsform, i vilken det – för att undvika tvivel därom – togs in ett stadgande om att riksdagen får föreskriva även annan rättsverkan av brott än böter (jfr 2.3.3) för överträdelser av bestämmelser som regeringen meddelar med stöd av ett bemyndigande (jfr nuvarande RF 8 kap. 3 § 2 st.).124 Under lång tid togs nämnda stadgande till intäkt för att det även var möjligt att sanktionera föreskrifter på längre nivå med fängelse, något som Lagrådet ibland godtog och ibland bedömde vara tveksamt125 men som i övrigt inte gav upphov till särskilt många kommentarer i lagmotiv eller i den juridiska litte-raturen.126 I ett avgörande år 2005 slog emellertid Högsta domstolen fast att
122 Se t.ex. Asp, Petter, Ulväng, Magnus & Jareborg, Nils, Kriminalrättens grunder, 2 uppl., Iustus, Uppsala, 2013, s. 26 och s. 360 ff.
123 Se t.ex. 9 kap. 1 § strålskyddslagen (2018:396) och 9 kap. 2 § körkortslagen (1998:488).
124 Se prop. 1973:90 Kungl. Maj:ts proposition med förslag till ny regeringsform och ny riks-dagsordning m.m., s. 315 ff.
125 Se t.ex. prop. 1981/82:94 om transport av farligt gods, s. 261; prop. 1981/82:219 med förslag till hälsoskyddslag m.m., s. 75 f. och prop. 1992/93:226 om en ny skogspolitik, s. 149. Se därom även Regner, Göran, Lagprövning och blankettstraffstadganden – Några HD-fall, Eliason, Ma-rianne, Regner, Göran & Vogel, Hans-Heinrich (utg.), Festskrift till Rune Lavin, Juristförlaget i Lund, Lund, 2006, s. 236 f.
126 Ett undantag är dock Håkan Strömberg, som tidigt pekade på den konstitutionella tveksam-heten i dylika stadganden, se Strömberg, Håkan, Några reflexioner om normgivningsmakten i nya regeringsformen, FT 1976 s. 51 och Normgivningsmakten enligt 1974 års regeringsform, 3 uppl., Juristförlaget i Lund, Lund, 1999, s. 83 och s. 193 f. Gustav Petrén m.fl. synes däremot inte ha uppfattat den typen av lagstiftning som oförenlig med grundlagen, se t.ex. Petrén, Gustaf
& Ragnemalm, Hans, Sveriges grundlagar och tillhörande författningar med förklaringar, 12 uppl., Inst. för offentlig och internationell rätt, Stockholm, 1980, s. 187 ff.; Holmberg, Erik, Stjernqvist, Nils, Isberg, Magnus & Regner, Göran, Vår författning, 13 uppl., Norstedts Juridik, Stockholm, 2003, s. 154 ff. och Asp, Petter, EU & straffrätten. Studier rörande den europeiska integrationens betydelse för den svenska straffrätten, Iustus, Uppsala, 2002, s. 293 ff. Se även SOU 2004:37 Miljöbalkens sanktionssystem och hänsynsregler, s. 130 ff., vari det fördes en viss diskussion kring det dåvarande rättsläget.
grundlagen inte kan anses medge att förvaltningsmyndigheter och kommuner fyller ut blankettstraffbud med fängelse i straffskalan, i vart fall inte på så sätt att den gärning som därigenom kriminaliseras helt eller i det väsentliga anges i deras föreskrifter (se NJA 2005 s. 33). I skälen pekade domstolen på kravet på lagform för alla frihetsberövanden (RF 2 kap. 8 §, se 2.3.2), vilket ansågs ge uttryck för en huvudprincip om att straffregler med fängelse i straffskalan ska utformas av riksdagen; Utan tydligt stöd i grundlagen bedömdes det därför inte vara tillåtet att lämna vidare den uppgiften till lägre samhällsorgan.127
Någon motsvarande begränsning föreligger däremot inte för riksdagen när det gäller att föreskriva förverkande av egendom som rättsverkan vid brott mot bestämmelser på den lägsta normhierarkiska nivån. I tiden efter 2005 års mål uppfattades visserligen situationen initialt så,128 men i ett mål några år senare klargjorde Högsta domstolen att den typen av blankettsstadganden inte strider mot regeringsformen (se NJA 2007 s. 918). Domstolen motiverade avgörandet med att de två rättsliga situationerna inte var jämförbara, dels eftersom grund-lagen inte ger något skydd mot förverkande av egendom på grund av brott,129 dels eftersom förverkande – till skillnad från fängelse – är en helt ekonomisk påföljd och sålunda snarare att jämföra med böter.130
Det nu sagda kan för denna framställnings vidkommande sammanfattas så att det inte är tillåtet för riksdagen att föreskriva fängelsestraff som påföljd för överträdelser av lokala ordningsföreskrifter.131 Däremot är det, i vart fall ur ett konstitutionellt perspektiv, möjligt att knyta förverkande av egendom till brott mot sådana.
127 Se även SOU 2008:125 En reformerad grundlag, s. 548 f. och s. 560 f. samt t.ex. NJA 2006 s. 293 I och II.
128 Se t.ex. prop. 2005/06:182 Miljöbalkens sanktionssystem, s. 39.
129Sedäromt.ex.SOU1993:40Fri- och rättighetsfrågor, del A, s. 47. Se även Bengtsson, Bertil, Ersättning vid offentliga ingrepp 1. Egendomsskyddet enligt regeringsformen, Norstedts Juri-dik, Stockholm, 1986, s. 77 och s. 133.
130 Det synes däremot alltjämt vara oklart om andra rättsverkningar av brott, t.ex. företagsbot, somangesienlag får fyllas ut genom föreskrifter från en statlig förvaltningsmyndighet eller en kommun, se Ds 2014:1 Gröna boken. Riktlinjer för författningsskrivning, s. 62.
131 Det kan dock noteras att Lagrådet i en serie yttranden år 2011–2012 gjorde gällande att varje utfyllnad av ett fängelsestraffstadgande genom normer på myndighetsnivå inte nödvändigtvis måste medföra att det blir grundlagsstridigt. Istället förordade Lagrådet att gränsen borde dras med ledning av om föreskrifterna kan uppfattas som en del av själva straffbestämmelsen, alltså utifrån om det i straffrättsligt hänseende fordras subjektiv täckning av det förhållandet att de bakomliggande normerna överträds, se prop. 2011/12:59 Straff för överträdelser av EU-regler om kemikalier, s. 70 ff.; prop. 2011/12:109 Vissa åtgärder mot illegala vapen, s. 70 ff. och prop.
2012/13:96 Kulturmiljöns mångfald, s. 139 f. Argumentationen har visst stöd i ett avgörande av Högsta domstolen år 2008 (se NJA 2008 s. 567), men Lagrådets synsätt har hittills inte fått något synbart genomslag i t.ex. förarbeten. Sammankopplingen av kravet på uppsåtstäckning och tillåtenheten av en viss lagstiftningsteknik har därtill mött kritik i den juridiska litteraturen, se Asp, Petter, Håller den Victorska tesen? Om blankettstraffbud, normgivningsmakt och krav på uppsåtstäckning, SvJT 2015 s. 370.