Hur arbetar myndigheterna med kvalitet?

De krav på statistikens kvalitet som finns i lagen och förordningen om den officiella statistiken är relativt knapphändiga och allmänt be-skrivna. Som framgått av kapitel 3 gäller enligt lagen (3 §) att statisti-ken ska vara objektiv och allmänt tillgänglig. Vidare anges i förord-ningen (13 §) att statistiken ska dokumenteras och kvalitetsdeklareras.

I vissa avseenden anges mer detaljerade krav och rekommenda-tioner i föreskrifter från SCB och olika riktlinjer från Rådet för den officiella statistiken. Därtill spelar rättsutvecklingen inom EU en ökande roll för det svenska statistiksystemet, inklusive vad gäller kraven på kvalitet. EU-utvecklingen redovisas närmare i kapitel 5.

Som framgått av avsnitt 2.2 ses statistikkvalitet inom systemet för den officiella statistiken – vilket också avspeglar den rådande synen internationellt – inte som något absolut begrepp, utan de kvalitetskriterier som tillämpas avser till stor del förhållanden som är

Beskrivning av statistiksystemet SOU 2012:83

relativa och som användaren själv måste bedöma. Kvalitetssynen är alltså användarorienterad och kvaliteten avser alla egenskaper hos en viss statistik som har betydelse för hur väl den tillfredsställer användarens informationsbehov och förväntningar.²⁷

Kvalitetsbegreppet för officiell statistik har fem huvudkompo-nenter: (1) Innehåll, som avser vad statistiken beskriver med avse-ende på t.ex. objekt och variabler. (2) Tillförlitlighet, som avser osäkerhetskällor och deras effekter på statistiken. (3) Aktualitet, som omfattar tidsaspekter som spelar roll för hur väl statistiken be-skriver nuläget. (4) Jämförbarhet och samanvändbarhet, som avser möjligheter till jämförelser över tiden och mellan grupper, respektive till att använda statistiken tillsammans med annan statistik. (5) Till-gänglighet och förståelighet, som avser statistikens fysiska tillgäng-lighet och dess begriptillgäng-lighet. Till dessa fem huvudkomponenter finns även underkomponenter. Därtill finns även andra aspekter av betydelse, vilka mer gäller produktionsprocessen än slutprodukten.

Hit hör t.ex. sekretessregler och hur hänsyn tas till uppgiftslämnare.

En utgångspunkt i systemet för den officiella statistiken är vidare att den statistik som tas fram ska kvalitetsdeklareras, vilket innebär att statistikens kvalitetsegenskaper ska beskrivas. Utifrån dessa kva-litetsdeklarationer ska en användare kunna avgöra om statistiken är relevant och hur den i så fall kan användas.

År 2006 fastställde Rådet för den officiella statistiken vissa rikt-linjer och kriterier för tillräcklig kvalitet i den officiella statistiken.²⁸ Rådet har också rekommenderat att alla statistikansvariga heter ska arbeta i enlighet med dessa. De statistikansvariga myndig-heterna kan också välja att göra en s.k. utfästelse för sin officiella statistik, vilket innebär att arbeta i enlighet med kriterierna för tillräcklig kvalitet och att uppfylla samtliga tillämpliga kriterier för samtliga statistikprodukter. Det handlar om rutiner för kvalitets-arbetet och om att uppfylla vissa krav på den framställda officiella statistiken.

Rådet för den officiella statistiken följer årligen upp i vilken mån de statistikansvariga myndigheterna arbetar i enlighet med kriterierna för tillräcklig kvalitet. Hittills har två myndigheter (Socialstyrelsen och Statens jordbruksverk) gjort en kvalitetsutfästelse på sin

27 Kvalitetsbegreppet för den officiella statistiken presenteras i Statistiska centralbyrån (2001): Kvalitetsbegrepp och riktlinjer för kvalitetsdeklaration av officiell statistik. Meddelan-den i samordningsfrågor, MIS 2001:1. Den beskrivning som här görs är också delvis citerad från Statistiska centralbyrån (2006): Tillräcklig kvalitet och kriterier för officiell statistik. Rikt-linjer från Rådet för den officiella statistiken. Meddelanden i samordningsfrågor, MIS 2006:1.

28 Se referens i föregående fotnot.

SOU 2012:83 Beskrivning av statistiksystemet

plats i enlighet med en särskild text som överenskommits av rådet.

Vid 2011 års uppföljning var det därtill ytterligare 15 myndigheter som sade sig arbeta med kriterierna för tillräcklig kvalitet.²⁹

Formerna för, och omfattningen av, myndigheternas kvalitets-arbete varierar. SCB, som sedan många år bedriver ett omfattande och systematiskt kvalitetsarbete, står i detta fall – liksom i många andra avseenden – i en särställning i statistiksystemet. En väsentlig del i SCB:s arbete för förbättrad kvalitet har på senare år varit strävan bort från den s.k. skorstensmodellen och mot en processbaserad statistikproduktion. Denna utvecklingsprocess har beskrivits i av-snitt 4.6.1. Som där framgått har det bl.a. handlat om att införa ett processorienterat sätt att arbeta samt att utveckla och på sikt införa gemensamma (standardiserade) verktyg och arbetssätt för alla delar i produktionskedjan och för alla statistikprodukter. Bland andra inslag i SCB:s kvalitetsarbete på senare år finns skäl att särskilt nämna att myndigheten sedan år 2008 arbetar med att anpassa be-rörda rutiner i statistikproduktionen så att ISO-standarden 20252 kan följas, för att därefter ansöka om certifiering. ISO 20252 är en internationell branschstandard för marknads-, opinions- och sam-hällsundersökningar. Om standarden följs ska detta säkerställa att delmomenten i en undersökning genomförs enhetligt samt på ett strukturerat och verifierbart sätt. SCB bedömer att myndigheten kommer att vara certifierbar enligt ISO 20252 vid 2012 års slut.³⁰ SCB har de senaste åren också tilldelats extra anslagsmedel för åtgär-der avseende statistikens kvalitet och regeringen har aviserat att sådana medel även kan komma att ges år 2013.³¹

Även flera andra statistikansvariga myndigheter har på senare år gjort omfattande kvalitetsgranskningar av sina statistikverksamheter – i allmänhet handlar det då om myndigheter som har relativt stora statistikverksamheter, såsom exempelvis Försäkringskassan, Skogs-styrelsen, SocialSkogs-styrelsen, Statens energimyndighet, Statens jord-bruksverk och Statens skolverk. Dessa granskningar har i flera fall skett i samband med att myndigheterna har gjort, eller övervägt att göra, en utfästelse om tillräcklig kvalitet. Enligt flera myndigheter kräver detta nämligen att man gör ett omfattande internt arbete

29 Statistiska centralbyrån (2012): Sveriges officiella statistik – årlig rapport för 2011.

30 Statistiska centralbyrån (2012): Kvalitetsarbetet på SCB – slutrapport den 29 juni 2012. Dnr 2012/1040.

31 De extra medlen uppgick till 5 mnkr år 2010, 15 mnkr år 2011 och 7 mnkr år 2012. Enligt prop. 2012/13:1 kvarstår också 12 mnkr extra för åtgärder avseende statistikens kvalitet under år 2013.

Beskrivning av statistiksystemet SOU 2012:83

med att gå igenom statistikverksamheten, produkt för produkt, och granska kvalitet, rutiner, m.m.

Bland övriga myndigheter har många gjort mera översiktliga analyser av de formella kvalitetskravens betydelse för den egna verk-samheten. Motiv som uppgetts för att stanna på denna nivå är t.ex.

att myndighetens officiella statistik i princip har sett likadan ut under lång tid och att kvalitetskraven därför är etablerade sedan länge, att de personer som arbetar med statistiken har gjort det under lång tid och därför baserat på sin erfarenhet har god känsla för kvalitet, eller att kvalitetskraven i lagen, förordningen m.m. är mindre relevanta i myndighetens verksamhet. På det senare finns framför allt två exem-pel, dels några myndigheter som har framfört att kvalitetskraven i deras statistik är hårt styrda av internationella krav från t.ex. EU, dels några myndigheter som har framfört att kvalitetskriterierna från framför allt Rådet för den officiella statistiken är mer anpassade till urvalsundersökningar än till statistik, som är helt baserad på admini-strativa registerdata. Det bör dock noteras att de myndigheter som sagt sig ha gjort mer översiktliga analyser av de formella kvalitets-kravens betydelse för den egna verksamheten, överlag också har framfört att de bedömer att de utan större svårigheter lever upp till kvalitetskraven i lagen, förordningen, m.m.

I sammanhanget bör också påpekas att ett flertal myndigheter har framhållit att dagens kvalitetskrav i lagen, förordningen m.m.

håller på att tappa i relevans i och med den utveckling som sker på EU-nivå, där riktlinjerna för europeisk statistik (den s.k. Code of Practice) förväntas få en mer formell status. Det bör dock noteras att dagens svenska kvalitetskriterier i hög grad motsvarar de krav som finns, respektive är på gång, på EU-nivå. Enligt en analys som år 2010 gjordes inom ramen för Rådet för den officiella statistiken finns således åtminstone en 85-procentig överensstämmelse mellan dagens svenska kvalitetskriterier och EU:s Code of Practice.³² Riktlinjerna för europeisk statistik beskrivs närmare i kapitel 5.

32 Se promemorian Europeisk uppförandekod avseende statistik – en jämförelse med tillräcklig kvalitet. I denna jämförs kraven i den ursprungliga uppförandekoden med de av rådet fast-ställda kvalitetskriterierna avseende tillräcklig kvalitet i Sveriges officiella statistik. Bland de avvikelser som tas upp i PM:n – dessa tycks i och för sig inte följa något systematiskt mönster – kan t.ex. nämnas krav på personalens kompetens och fortbildning samt krav på verksam-hetens (främst interna) kostnadseffektivitet.

SOU 2012:83 Beskrivning av statistiksystemet

Krav på dokumentation

Som nämndes ovan anges i förordningen om den officiella statistiken att statistiken ska dokumenteras och kvalitetsdeklareras. Närmare regler för detta framgår av SCB:s föreskrifter om offentliggörande av officiell statistik.³³ Där anges bl.a. att officiell statistik ska doku-menteras i sådan omfattning att framtida användning av bevarade datamaterial underlättas.

Den typ av dokumentation som en statistikansvarig myndighet är skyldig att upprätta avser aktuella s.k. beskrivningar av statistiken.

Dessa ska innehålla en kvalitetsdeklaration samt allmänna uppgifter om statistiken. Beskrivningarna ska offentliggöras och hållas allmänt tillgängliga samtidigt med och i anslutning till den officiella stati-stiken. Av de allmänna råden till föreskrifterna framgår bl.a. att beskrivningarna bör utformas enligt en mall som SCB tillhanda-håller. Enligt mallen omfattar de kvalitetsdeklarationer och admi-nistrativa uppgifter för statistikprodukterna. Kvalitetsdeklarationen i beskrivningarna av statistiken bygger på det kvalitetsbegrepp med riktlinjer för kvalitetsredovisning som beskrivits ovan (MIS 2001:1).

Av de allmänna råden framgår också att SCB svarar för att en samlad sammanställning av alla beskrivningar av officiell statistik offentliggörs och hålls allmänt tillgänglig i elektronisk form genom ett allmänt nätverk.

Rådet för den officiella statistiken följer årligen upp hur myn-digheterna efterlever ovanstående krav. 2011 års uppföljning om-fattade totalt 268 statistikprodukter som offentliggjordes under året, varav många avsåg regelbundet återkommande undersökningar. En aktuell beskrivning fanns vid 2011 års slut för 64 procent av de undersökta statistikprodukterna. I 13 procent av fallen var beskriv-ningen ett år gammal. I 18 procent av fallen var beskrivbeskriv-ningen äldre och i fem procent av fallen saknades en beskrivning.³⁴

33 Statistiska centralbyråns föreskrifter och allmänna råd för offentliggörande m.m. av officiell statistik (SCB-FS 2002:16).

34 Statistiska centralbyrån (2012): Sveriges officiella statistik – årlig rapport för 2011. Upp-följningen avsåg de beskrivningar som var tillgängliga på SCB:s webbplats i slutet av år 2011 för statistikprodukter tillhörande den officiella statistiken för vilka offentliggörande skett under år 2011.

Beskrivning av statistiksystemet SOU 2012:83

4.7 Tillgänglighet och användare