Argument för och mot OPS

Det finns sammanställningar om för- och nackdelar med OPS i litte- raturen, se till exempel Europeiska revisionsrätten (2018), EPEC (2011 och 2015). Svenska exempel är ESV (2006), VTI (2007a och b), Konkurrensverket (2007) och SOU 2017:13. Ambitionen här är att sammanfatta de mest centrala argumenten.

Potentiella fördelar med OPS Riskhantering

Ett vanligt argument för OPS är att det ger möjlighet att fördela risker mellan parterna. Projekt är förenade med olika typer av risker och risknivån varierar också mellan olika typer av projekt. Genom att identifiera och föra över risker som den privata parten är bättre lämpad att hantera än den offentliga parten kan risknivån i projektet minska. Avsikten är att påverka sannolikheten att de inträffar och att lindra effekterna om de inträffar. Att föra över risker till den privata parten syftar till att öka incitamenten i genomförandet av projektet. Att den privata parten satsat eget kapital i projektet och har ett lång- siktigt åtagande för investeringen gällande drift och underhåll anses också påverka riskerna.

Viss risköverföring kan uppnås genom funktionsentreprenad med helhetsåtagande (SOU 2017:13). Till exempel risken att den valda kon- struktionslösningen ger högre framtida underhållskostnader. Genom att den privata parten i en OPS normalt satsat större andel eget kapi- tal och under längre tid anses dock OPS ge en tydligare risköverföring.

Stärkt livscykelperspektiv

Ett stärkt livscykelperspektiv lyfts ofta fram som en faktor som ger förutsättningar för effektivitetsvinster genom OPS. Genom att en och samma part är ansvarig för dels utformning och byggande, dels för drift och underhåll under avtalstiden som kan vara upp till 30 år ges förutsättningar för optimeringsvinster. Val av lösningar i utform- ning och byggfas kan påverka framtida underhålls- och driftskost- nader. Den privata parten har därigenom incitament att välja lös- ningar som optimerar drift och underhåll under avtalstiden.

Budgetkontroll

Ett ofta framfört argument är att OPS-projekt i högre utsträckning håller sin budget jämfört med projekt som genomförs med andra entreprenadformer. Detta förklaras främst av att kontrakten bygger på fastprisersättning som gör det svårt för den privata parten att få ersättning för kostnader som överstiger budget. Fastprisersättning i

kombination med andra entreprenadformer kan också användas för att få kontroll över budgeten framför allt under byggtiden.

Det är viktigt att vara noggrann med vad som avses med att ett projekt genomförs inom budget. I ett OPS-projekt blir förändringar och tillägg till det ursprungliga avtalet tydliga genom att de görs i tilläggsavtal. Totalkostnaden för ett projekt kan öka till följd av till- läggsavtal samtidigt som det ursprungliga OPS-projektet hålls inom budget. För bibehållen budgetkontroll bör därför förändringar av på- började projektet så långt möjligt begränsas.

Att OPS-projekt i större utsträckning håller sin budget innebär inte nödvändigtvis att de blir regelmässigt billigare än andra projekt, varken i bygg- eller driftsfas. Det avtalade priset påverkas av faktorer som vilken risköverföring som sker till den privata parten och kon- kurrensförhållanden vid upphandlingstillfället. Eventuella kostnads- besparingar för drift och underhåll som är större än förväntat vid kon- traktstillfället tillfaller dessutom normalt den privata parten. I detta avseende har det dock skett en utveckling av avtal över tid så att de ofta innehåller klausuler om fördelning av besparingsvinster mellan den offentliga och privata parten.

Kontinuerligt underhåll

Det framhålls också att OPS-avtal som löper under lång tid, ofta 20 till 30 år, leder till att anläggningen underhålls mer kontinuerligt än anläggningar som drivs i egen regi där underhållsinsatser beslutas lö- pande under anläggningens livslängd. Skälet till detta är att avtalet ska- par starka incitament att löpande underhålla anläggningen genom att livscykelkostnaden, eller åtminstone avtalscykelkostnaden, är i fokus och att anläggningen vid kontraktstidens slut ska överlämnas i ett skick som specificeras i avtalet. För anläggningar som drivs i egen regi ställs kostnader för planerat underhåll mot övriga prioriteringar i verksamheten vilket under perioder av ansträngd ekonomi inte sällan leder till att underhåll senareläggs. I värsta fall leder detta längre fram till att de totala underhållskostnaderna för ett projekt blir större än planerat genom att akuta underhållskostnader tvingas fram.

En funktionsentreprenad med helhetsansvar skapar också incita- ment för mer av ett livscykelperspektiv och kan därmed användas för att uppnå vinster av kontinuerligt underhåll.

Tidigareläggningsvinster

Genom att den privata parten bär alla kostnader och dess finansiering under byggfasen av projektet och får intäkter först när anläggningen tas i bruk skapas starka incitament att färdigställa anläggningen. Er- läggs betalningar löpande under byggfasen minskar incitamenten att färdigställa i tid. I uppföljningar av projekt har man sett att en större andel av OPS-projekten färdigställs i tid. Det är dock förenat med mätproblem. Generellt har man sett i uppföljning att det finns bättre tillgång till information om OPS-projekt än projekt som drivs i andra entreprenadformer. National Audit Office (NAO) i Storbritannien genomför enkäter där de svarande uppger att OPS-projekt i större ut- sträckning håller tidplan men samtidigt ser man att skillnaden mot andra entreprenadformer minskat över tid.

Beaktas den tid det tar från upphandling till att ett projekt färdig- ställts är dock bilden en annan. Upphandling av denna typ av kontrakt är komplicerad och tar lång tid. Europeiska revisionsrätten (2018) fann i en granskning av tolv projekt med medfinansiering från EU att den långa upphandlingstiden medförde att en tredjedel av projek- ten blev försenade.

Innovation

Ett vanligt argument för OPS-projekt är att det stimulerar innova- tioner. Genom att den privata parten har ansvar för planering och ut- formning av en anläggning finns det större utrymme att påverka hur en anläggning utformas och drivs än i en traditionell entreprenad. Grundläggande för innovationsargumentet är att fokus är på leverans eller funktion i stället för insats. Det innebär att även funktionsent- reprenaden ger ökade frihetsgrader och att incitamenten för innova- tion stärks vid funktionsentreprenad med helhetsansvar då livscykel- perspektivet stärks. Ett OPS-avtal med dess livscykelfokus som även är kopplat till ersättningsmodellen anses stärka detta ytterligare.

Potentiella nackdelar med OPS Högre finansieringskostnad

Finansieringskostnaden vid OPS är generellt högre än om det offent- liga finansierar projektet. Normalt lånar det offentliga, en stat eller en region eller kommun med beskattningsrätt, till lägre ränta än ett före- tag eller konsortium. För en mer utförlig diskussion se SOU 2017:13. Placerare är riskaverta och kräver därför en högre förväntad avkast- ning vid utlåning till privata aktörer än till det offentliga. Vid offent- lig finansiering av ett projekt tar den offentliga aktören ur långiva- rens synvinkel på sig all risk. För en offentlig aktör med hög kredit- värdighet kommer inte händelser i ett enskilt investeringsprojekt att påverka långivarens möjligheter att få den avtalade räntan.

I ett OPS-projekt är det normala upplägget att den privata parten bildar ett projektbolag som ansvarar för projektering, design, bygg- nation, drift och underhåll av anläggningen. Finansiering av investe- ringen sker genom ägarnas insatta kapital och genom upplåning i affärsbankerna men också från aktörer som Europeiska investerings- banken eller Nordiska investeringsbanken. På detta sätt är den risk ägarna till projektbolaget tar begränsad till det insatta kapitalet. Den upplåning som sker i projektbolaget kommer därför på grund av den högre risknivån normalt att ske till en högre ränta.

Högre transaktionskostnader

Vägen fram till ett OPS-avtal är normalt mer resurskrävande än för avtal vid andra entreprenadformer. Det gäller såväl upphandlingspro- cessen som formulering av avtalet i sig.

OPS har gemensamt med funktionsentreprenader att anbudspro- cessen är mer resurskrävande för såväl uppdragsgivare som anbuds- lämnare. Uppdragsgivaren ska formulera de funktionskrav som an- läggningen ska uppfylla snarare än att i detalj specificera anläggning- en i sig, vilket är fallet vid traditionella entreprenadformer. De ökade frihetsgrader anbudslämnaren har innebär i sin tur att lämna ett för- slag på hur anläggningen kan utformas för att möta funktionskraven. Vid en OPS-upphandling måste anbudslämnaren dessutom finna finansiering till projektet vilket kräver resurser.

Andra komponenter som leder till högre transaktionskostnader är riskfördelning och kontraktstidens längd. Det gäller att finna en optimal fördelning av risk och att utforma avtalet så att det speglar detta. Den långa kontraktstiden innebär att såväl den offentliga som den privata parten måste vara en aktiv kontraktspart under lång tid. Det sista gäller även för funktionsentreprenad med helhetsansvar.

Avtalstidens längd skapar inflexibilitet

Ett avtal som löper på 20 till 30 år riskerar att begränsa såväl det poli- tiska handlingsutrymmet som att leda till fastlåsningseffekter. Alla investeringar som lånefinansieras påverkar de ekonomiska förutsätt- ningarna genom högre skuldsättning och högre räntebetalningar. Men vid OPS tillkommer att det långsiktiga avtalet kan vara begränsande vid nya förutsättningar och omprioriteringar som i sin tur kan tvinga fram en omförhandling av avtalet. Den långa avtalstiden innebär också att budgeten för drift och underhåll är fast för lång tid, vilket be- gränsar handlingsutrymmet.

Den långa avtalstiden innebär också en risk för fastlåsning i befint- liga lösningar. Demografiska förändringar kan leda till förändrade behov. Utvecklingen inom hälso- och sjukvården går också snabbt. Ny medicinteknik och nya behandlingsmetoder skapar möjligheter men kan också innebära förändrade behov som inte kunde förutses när investeringen planerades.