Förslag på fortsatt utredning av frågan om

I dokument Bredband för Sverige in i framtiden (sidor 139-0)

7 Kommuners agerande på utbudssidan

7.3 Bör legala förutsättningar ändras för att stimulera

7.3.3 Förslag på fortsatt utredning av frågan om

hög överföringshastighet om ett undantag från lokaliseringsprinci-pen införs i lagen om vissa kommunala befogenheter. Det kan dock finnas andra åtgärder som är effektivare.

Vi har inom ramen för denna utredning inte haft möjlighet att utreda samtliga frågeställningar som behöver besvaras för att kunna utvärdera vilka konsekvenserna av ett undantag skulle kunna bli. Vi ser att dessa konsekvenser behöver analyseras innan ett skarpt för-slag om att undanta bredbandsutbyggnad från lokaliseringsprincipen kan göras.

Vi föreslår att regeringen skyndsamt tar initiativ till att utreda möjligheterna och konsekvenserna av att göra ett undantag från lokaliseringsprincipen för kommuner vad gäller utbyggnad av infrastruktur för bredband med hög överföringshastighet. En sådan utredning bör inkludera att tydliggöra stadsnätens roll på marknaden.

Utredningen ska göras i syfte att närmare analysera huruvida ett sådant undantag kan stimulera utbyggnad av bredband med hög överföringshastighet och/eller ge andra effektivitetsvinster.

I utredningen bör även ingå att analysera vilka konsekvenser sådant undantag från lokaliseringsprincipen kan få för konkur-rensen i stort, för andra aktörer som är direkta konkurrenter på samma marknad och för aktörer som verkar i andra delar av värdekedjan.

Eftersom en eventuell lagändring skulle påverka hela landet bör tänkbara effekter i såväl tätort som i glesbygd utredas och analyseras.

att samordna densamma

I det här kapitlet diskuterar vi olika aktörers efterfrågan, använd-ning och behov av bredband med hög överföringshastighet och de tjänster som kan realiseras över sådan infrastruktur. Vi diskuterar även hur efterfrågan kan aggregeras för att stimulera bredbands-utbyggnad.

8.1 Inledning

Regeringen och EU efterfrågar att utbyggnaden av bredband med hög överföringshastighet ska öka.EU har en strävan att minst 50 procent av de europeiska hushållen ska abonnera på internet-förbindelser på över 100 Mbit/s år 2020.

I regeringens bredbandsstrategi framgår de faktorer som föran-leder regeringen att efterfråga en utbyggnad. Dessa faktorer är att kunna nå politiska mål inom flera samhällsområden: entreprenör-skap, miljö, utbildning, vård, omsorg och förvaltning.

Globaliseringsrådet pekar i rapporten Bortom krisen på att den digitala infrastrukturen är en avgörande förutsättning för tillväxt och att ambitionen bör vara att Sverige ska vara världens mest uppkopplade och avancerade land när det gäller elektronisk kom-munikation.1 En utbyggnad efterfrågas eftersom den möjliggör en ökad användning av it i hela samhället, något som ligger till grund för att stärka Sveriges konkurrenskraft, tillväxt och innovations-kraft samtidigt som en hållbar utveckling säkras.

Enligt Sveriges Kommuner och Landsting (SKL), PTS och Bred-bandsforums enkät har knappt hälften (43 procent) av Sveriges

1 Bortom krisen. Om ett framgångsrikt Sverige i den nya globala ekonomin. Slutrapport Globaliseringsrådet 2009. Ds 2009:21.

kommuner antagit en bredbandsstrategi.2 Av dessa (dvs. de kom-muner som har upprättat en bredbandsstrategi) hade drygt 90 procent angivit att bredbandsstrategin innehöll kommunens önskade mål för bredbandsutbyggnaden. Drygt 60 procent hade i sin bred-bandsstrategi angivit näringslivets och offentliga aktörers behov av bredband som en anledning för att bygga ut.

I en undersökning som Svenska Stadsnätsföreningen (SSNf)har genomfört framgår att kommuner efterfrågar att kunna erbjuda exempelvis välfärdstjänster genom bredband och att underlätta för anställda att kunna arbeta hemifrån.3

Den digitala agendan och dess vision om hur Sverige ska bli bäst i världen på att dra nytta av digitaliseringens möjligheter kan be-traktas som ett medel för att stimulera fram en aggregerad efter-frågan på utbyggnad genom att den sätter upp mål för exempelvis hur e-förvaltningen ska utvecklas.

Efterfrågan på tjänster som kräver högre bredbandshastigheter driver utvecklingen av både snabbare bredbandsnät och utveck-lingen av sådana tjänster, men det finns också ett omvänt förhåll-ande som innebär att utbudet på alltmer avancerade tjänster ständigt växer och i sin tur driver efterfrågan.

Bredbandsforum beskriver utvecklingen mot ett ökat band-breddsbehov som tydlig och menar att komplexiteten i frågan om bandbredd och prestanda egentligen inte ligger i att bedöma om bandbreddsbehovet kommer att öka utan snarare i att kunna kon-kretisera med hur mycket och hur snabbt denna utveckling kom-mer att ske.4

Diagram 8.1 illustrerar bandbreddsbehovet för olika slags tjänster.

Om flera tjänster ska kunna användas simultant i exempelvis ett hushåll krävs att hushållet har tillgång till bredband med hög över-föringshastighet.

2 SKL, PTS och Bredbandsforums Bredbandsenkät till kommunerna 2013.

3 Bredbandsenkäten 2013. Stadsnätsföreningen, 2013.

4 Bredband i hela landet – Slutrapport från Byanätsgruppen, Bredbandsforum, 2013.

Källa: Bredbandsforum, 2010 samt Broadband Stakeholder group, 2010.

8.1.1 Kommuners efterfrågan av bredbandsutbyggnad

En anledning till att kommuner efterfrågar en bredbandsutbyggnad är för att kunna erbjuda sina invånare digitaliserade välfärdstjänster, dvs. digitaliserade tjänster inom skola, vård och omsorg.5 Vad finns det för digitala välfärdstjänster och varför är det viktigt att bred-band med hög överföringshastighet byggs ut så att sådana tjänster kan erbjudas?

Vi börjar med att diskutera den sistnämnda frågan. En anledning till att det är viktigt för kommunerna med tillgång till bredband med hög överföringshastighet är att hälso- och sjukvårdskostna-derna kommer att öka till följd av den demografiska utvecklingen.

Enligt beräkningar från SKL förväntas sjukvårdskostnaderna för landstingen att successivt ha stigit med 50 procent från 2010 till 2035, allt annat lika.6 Kostnaderna för äldreomsorgen beräknas öka med 70 procent från 2010 till 2035, också allt annat lika.

5 Bredbandsenkäten 2013. Stadsnätsföreningen, 2013.

6 Välfärdstjänsterna i framtiden – behov och förväntningar. Svensk Försäkrings rapportserie Vår framtida välfärd. Del 1, 2012.

Med den demografiska utveckling som Sverige har kommer det att vara en ökande andel äldre som inte förvärvsarbetar, se diagram 8.2.

Efterfrågan på välfärdstjänsterna vård och omsorg förväntas bli större. Samtidigt är det en lägre andel av den totala befolkningen som är i arbetsför ålder. Hur mycket av efterfrågan som kan realiseras beror bl.a. av vilka finansieringsmöjligheter som finns.

Med den demografiska utvecklingen kommer försörjnings-kvoten att öka.7 Detta innebär att kvoten mellan den befolkning som inte är ekonomiskt aktiv och den ekonomiskt aktiva befolk-ningen kommer att öka, och därmed kommer försörjningsbördan för den ekonomiskt aktiva befolkningen att öka. Detta beror på att den som har ett arbete utöver att försörja sig själv bidrar till att försörja de som inte arbetar.

Den demografiska utvecklingen innebär alltså att behovet av sjukhusvård och äldreomsorg kommer att öka samtidigt som underlaget för skatteintäkter kommer att minska.

För många kommuner och regioner bidrar även urbaniserings-trenden till en ökad försörjningsbörda. De små kommunerna kom-mer att bli fler till antalet och komkom-mer att ha en mindre befolkning än i dag. Små kommuner kommer även att ha fler äldre än i dag och färre unga eftersom många unga kommer att flytta till

7 Framtidens välfärd och den åldrande befolkningen. Ds. 2013:8.

regionerna. Dessa kommuner kan komma att få svårt att upprätthålla skola, vård och omsorg. Det gäller att effektivisera dessa välfärds-tjänster och ett sätt kan vara att öka graden av digitalisering.

Diagram 8.3 illustrerar hur fördelningen av befolkning i glesbygd respektive tätort har utvecklats.

Framtidskommissionen har beräknat ett antal scenarier om hur försörjningskvoten kommer att utvecklas i länen. Befolkningen beräknas i huvudsak öka i de tre storstadslänen och minska för alla län i norra Sverige, med undantag för Västerbottens län. Ett ökat samarbete mellan kommuner och regioner kan vara en väg framåt för att minska de negativa konsekvenserna av den demografiska utvecklingen. Framtidskommissionen menar att kommuner och regioner bör fortsätta att lära av andra, utbyta erfarenheter och tjänster, t.ex. genom benchmarking av verksamhet mot dem som är mest framgångsrika.

För att hantera de ökande kostnaderna måste vård och omsorg tillvarata teknikens möjligheter, välfärdsteknologi. På http://teknik foraldre.se/valfardsteknologisnurran kan man se hur kostnaderna

utvecklas till 2025 för hemtjänst till gruppen 80+ i landets olika kommuner, med respektive utan välfärdsteknologi.

E-hälsa lyfts ofta fram som ett exempel på ett område som kan innebära att samhället kan göra kostnadsbesparingar. E-hälsa defi-nieras av EU kommissionen som ett samlingsbegrepp för vård och stöd på distans. För att kunna ställa diagnos, behandla, övervaka och styra hälsa och livsstil behövs informations- och kommunika-tionsverktyg. I definitionen ingår också att det finns ett samspel mellan vårdinrättningar, att data överförs mellan institutioner och att patienter och hälso- och sjukvårdspersonal kan kommunicera med varandra på distans. E-hälsa innebär också att det behövs nätverk för hälsoinformation, elektroniska patientjournaler, tele-medicinska tjänster osv. Utvecklingen och användningen av e-hälsa innebär en ökad efterfrågan på utbyggnad av bredbandsinfra-struktur. Det tillkommer även kontinuerligt nya bredbandsbero-ende e-hälsotjänster, t.ex. om det egna välbefinnandet och nya telemedicinska tjänster.

Med hjälp av e-hälsoutvecklingen kan kostnaderna för hälso- och sjukvården sänkas, något som är viktigt för kommuner och landsting. Införandet av e-tjänster hämmas bl.a. av en upplevd (hos politiker) osäkerhet om huruvida kostnaderna att införa dem mot-svarar den nyttan de kan generera.8 Dock visar flera studier att lön-samheten är stor. Acreo Swedish ICT har i en studie beräknat nettobesparingarna som kommuner av olika storlek kan göra genom att använda digitala hemtjänster inom äldreomsorg och hemtjänst.9

Enligt Acreos beräkningar kan en glesbygdskommun med 8 000 invånare göra årliga nettobesparingarna på mellan 2,4 och 4 miljo-ner kronor om 10 procent av hemtjänsttagarna använder digitala tjänster. Motsvarande årlig nettobesparing för en mellanstor stad med 90 000 invånare beräknar Acreo till mellan 16 och 25 miljoner kronor. Enligt Acreos beräkningar kan en storstad med 500 000 invånare göra årliga nettobesparingar på mellan 42 och 63 miljoner kronor om 10 procent av hemtjänsttagarna använder digitala tjänster. Men välfärdsteknologi innebär att man behöver tillgång till

8 Välfärdsteknologi för vård och omsorg. En samhällsekonomisk studie och förslag till åtgärder. IT&Telekomföretagen, Almega, juni 2013.

9 M. Forzati and C. Mattsson, ”Effekter av digitala tjänster för äldrevård: En ekonomisk studie”, Acreo document nr. acr057005, Stockholm, 2014.

en robust, välfungerande elektronisk infrastruktur med kapacitet för t.ex. video.10

Bristande kunskaper om utbudet av välfärdsteknologiska lös-ningar kan vara en anledning till att det tycks svårt för sådana lösningar att få genomslag i kommunerna, trots att de är lönsamma för kommunerna och för samhällsekonomin.11

Det finns en viss tröghet i att använda teknik och elektroniska kommunikationer inom detta område. Orsakerna är flera och har analyserats av bl.a. Hjälpmedelsinstitutet. För att förstå var hindren finns har SKL och IT & Telekomföretagen startat en förstudie, finansierad av Vinnova, för att utarbeta projektdirektiv för ett flerårigt projekt med syftet att identifiera och åtgärda de struktu-rella och andra hinder som gör att användningen ökar så långsamt.

Det finns en rad initiativ som tas på olika nivåer beträffande utveckling och användning av e-hälsolösningar. Vi beskriver några nedan.

Strategin för Nationell e-Hälsa12 handlar om hur framtidens vård och omsorg ska fungera och förbättras med hjälp av e-tjänster.

Inom ramen för Nationell e-Hälsa13 finns ett uttalat fokus på in-förandet, användningen och nyttan av it inom vård och omsorg.

SKL fördelade under år 2013 totalt 90 miljoner kronor i statliga stimulansmedel till regioner, regionförbund och kommunförbund för att påskynda e-hälsoutvecklingen inom socialtjänsten.14 Av dessa har 20 miljoner använts för att finansiera regionala e-hälsosamordnare och 70 miljoner för att utveckla e-hälsan i kommunerna. Medlen gick bl.a. till att säkerställa trygghetslarm och införa e-tjänster.

Västerås stad införde 2013 e-hemtjänst till personer i ordinärt boende som har beviljats hemtjänst eller boendestöd.15 En stöd-funktion för välfärdsteknologi ligger centralt i hemtjänstens orga-nisation och svarar för utbildning av biståndshandläggare och per-sonal. De funktioner som är aktuella för Västerås stad är

10 Se exempelvis http://teknikforaldre.se/vft-nagra-exempel eller

http://www.svt.se/nyheter/vetenskap/telemedicin-flyttar-hem-patienter visar

11 Välfärdsteknologi för vård och omsorg. En samhällsekonomisk studie och förslag till åtgärder. IT&Telekomföretagen, Almega, 2013.

12 Nationell eHälsa – strategin för tillgänglig och säker information inom vård och omsorg.

2010.

13 regeringen.se/nationell-e-halsa. Ledningsgruppen för Nationell e-Hälsa representeras av Socialdepartementet, Socialstyrelsen, Sveriges Kommuner och Landsting, Vårdföretagarna och Famna.

14 Utveckling av e-hälsa i kommunerna. Uppföljning av stimulansmedel. Socialstyrelsen, 2013.

15 http://teknikforaldre.se/vft-vasteras

telefoni, informations- och meddelandehantering samt nattillsyn via kamera.

I projekten har Västerås testat fyra ibland överlappande, men också kompletterande tekniska lösningar. Erfarenheterna visar att vanliga insatser som lämpar sig för e-hemtjänst är tillsyn dagtid, tillsyn nattetid, social samvaro, påminnelse, uppmuntran till egen aktivitet och svar på larm. Kostnaden för införandet av e-hem-tjänsten beräknas under 2013 till 5,3 miljoner kronor då samtlig hemtjänstpersonal utbildas. 2014 minskar kostnaderna för införan-det av e-hemtjänsten till 3,8 miljoner kronor, samtidigt som kost-nadsminskningar i verksamheten beräknas till mellan 6,5 miljoner kronor och 15,5 miljoner kronor. Vid 300 brukare av e-hemtjänsten beräknas nettobesparingen vara mellan 5,7 miljoner kronor och 20,6 miljoner kronor.

Västerbottens läns landsting har sedan mitten av 1990-talet arbetat med telemedicin för att tillgängliggöra vården för länets invånare och skapa förutsättningar för en jämlik vård.16 Väster-botten kännetecknas av stora avstånd, mellan Norrlands uni-versitetssjukhus i centralorten Umeå och exempelvis sjukstugan i Tärnaby är det närmare 40 mil. I Västerbotten finns tre stycken specialistsjukhus och ett fyrtiotal hälsocentraler och sjukstugor.

I många fall skulle en patient behöva resa 20–25 mil för att komma till ett specialistsjukhus.

En viktig byggsten för de telemedicinska lösningarna är video-konferensteknik som används för att förmedla bild och ljud mellan två eller flera parter. Västerbottens läns landsting har i dag 200 videokonferenssystem på inrättningar runt om i länet och cirka 900 anställda har webbkamera för videomöten på sina datorer. I Västerbotten används videokonferens för kliniska tillämpningar såsom rehabilitering, distansronder, delad jourtjänstgöring, möten mellan distriktsläkare och specialister, men också för administrativa möten och utbildningar

Telemedicin möjliggör även att hälsocentraler och sjukstugor kan få tillgång till specialister trots de geografiska avstånden. Detta minskar antalet resor som patienter måste göra för att få vård.

En tillämpning som Västerbotten använder telemedicin inom är rehabilitering av röstpatienter och patienter med handskador.

Inom handrehabiliteringen är den genomsnittliga reslängden för de patienter som fått rehabilitering på distans i Västerbotten cirka

16 Intervju med Thomas Molén, Strateg Vård på distans, Staben för verksamhetsutveckling, Västerbottens läns landsting.

30 mil, varför det finns stora besparingar för såväl patient som lands-tinget att göra. Genom möjligheten att diagnosticera och rådgöra med specialister kan man också avgöra vilka patienter som är i behov av akut sjukhusvård och vilka patienter som kan behandlas i primärvården.

Rehabilitering av röstpatienter via telemedicin startade 2005.

Höga krav ställs på utrustningen som behöver kunna förmedla så-väl bild som ljud i hög kvalitet mellan patient och logoped. För att möjliggöra denna kvalitet får patienter låna hem en dedikerad video-utrustning. Patientens egna bredbandsabonnemang används för att koppla upp utrustningen mot vårdgivaren. Ju bättre bredbands-uppkoppling som patienten har i sitt hem, desto bättre kvalitet. Vid röstrehabilitering är det vanligt att patienten besöker logopeden dagligen. Genom att använda telemedicin i stället kan således antalet resor minska rejält.

Vid rehabilitering av handskador behöver patienten många gånger ha kontakt med arbetsterapeut/sjukgymnast ett par gånger per vecka under behandlingsperioden. Ungefär 10 procent av hand-rehabs patienter får i dag sin rehabilitering på distans i hemmet eller på närmaste hälsocentral. I hemmet används vanligtvis patientens egen dator och egna bredbandsabonnemang. Även surfplattor används och kopplas då upp till patientens trådlösa nät eller mobilt bredband.

För att kunna tillämpa telemedicinska lösningar krävs en stabil bredbandsuppkoppling. För högsta kvalitet avseende upplösning och bilduppdatering krävs en kapacitet på upp till 4–6 Mbit/s. Vid många tillämpningar, t ex rehabilitering, räcker det dock ofta med uppkoppling på 1–1,5 Mbit/s. För att kunna rehabilitera patienter i deras hem räcker det därför med att patienten har en egen bred-bandsuppkoppling. Genom att bredbandsnätet är väl utbyggt i Västerbottens län är det ofta möjligt att erbjuda patienter rehabili-tering via telemedicinsk lösning.

Vinster med telemedicinska lösningar såsom videokonferens-möten och vård på distans är att det leder till minskade restider för patienter men också att det ökar effektiviteten och kvaliteten i vår-den. Det skapar också administrativa rationaliseringar.

Landstingets uppföljning av handrehabiliteringen vid Norrlands universitetssjukhus under 2013 visar på ett minskat resande för patienter med 8 987 mil fördelat på 288 behandlingstillfällen. Genom att erbjuda rehabilitering på distans kan man många gånger också

erbjuda en intensivare behandling med ett bättre behandlingsresultat som följd.

Landstinget har alltsedan mitten av 1990-talet haft en dialog med AC-Net om bredbandsutbyggnad och drivit på nätutbyggna-den. De telemedicinska lösningarna har varit en pådrivande faktor vad gäller utbyggnaden av bredbandsnätet i Västerbotten.

Tabellen 8.1 ger en bild av var samhällsekonomiska intäkterna respektive kostnaderna kan uppstå vid en satsning på välfärds-teknologi.

Källa: IT & Telekomföretagen.

Sammanfattningsvis ser vi att det finns ett behov av att man i kommuner (och landsting) digitaliserar välfärdstjänster och imple-menterar fler välfärdsteknologiska lösningar. Behovet kommer att öka i takt med att den demografiska utvecklingen leder till en ökad försörjningskvot. Behovet är stort i landet som helhet men det finns regionala skillnader, vilket bl.a. beror på att urbaniserings-trenden fortsätter med inflyttning till storstadsregionerna.

För att de digitaliserade välfärdstjänsterna ska kunna användas, och för att kommunerna ska kunna ta del av den samhällsekono-miska vinst som kan realiseras, krävs således att bredband med hög överföringshastighet byggs ut.

8.1.2 Kommunens efterfrågan av bredband till bostäder Kommunen har ett ansvar för att planera för bostadsbyggande och för att utveckla bostadsbeståndet.17 Bostadsbyggande och utveck-ling av bostadsbeståndet är infört i plan- och bygglagen (2010:900) som ett sådant allmänt intresse som kommunerna ska främja vid bl.a. planläggning, precis som elektronisk kommunikation.

Enligt lagen ska varje kommun ta fram riktlinjer för hur bostads-försörjningen ska tillgodoses. Syftet med planeringen ska vara att skapa förutsättningar för alla i kommunen att leva i goda bostäder och för att främja att ändamålsenliga åtgärder för bostadsförsörj-ningen förbereds och genomförs.

Vid planeringen ska kommunen samråda med andra kommuner som kan vara berörda och ge länsstyrelsen, aktören med ansvar för regionalt tillväxtarbete i länet och andra regionala organ tillfälle att yttra sig. Riktlinjer för bostadsförsörjningen ska antas av kommun-fullmäktige under varje mandatperiod. Kommunens riktlinjer ska åtminstone visa hur kommunens mål för bostadsbyggande och utveckling av bostadsbeståndet ska nås, hur kommunen planerar att nå målen och hur kommunen har tagit hänsyn till relevanta nation-ella och regionala mål, planer och program som är av betydelse för bostadsförsörjningen. Kommunen ska i riktlinjerna basera sina uppgifter på bl.a. en analys av den demografiska utvecklingen och av efterfrågan på bostäder.

Om en kommuns riktlinjer inte innehåller uppgifter om hur hänsyn har tagits till de regionala och nationella målen kan rege-ringen förelägga kommunen om att ta fram nya riktlinjer.

I riktlinjerna kan det t.ex. framgå vilken standard som kommu-nen anser att beståndet ska ha, både det befintliga och det som ska byggas nytt. En god och samordnad planering av bostäder, närings-verksamhet, infrastruktur m.m. bidrar till lokal och regional tillväxt och utveckling.

Boverket har samlat en rad exempel på hur riktlinjer för kom-muners bostadsförsörjning kan se ut. En genomgång av dessa visar att det är ovanligt att kommunerna i sina riktlinjer för

Boverket har samlat en rad exempel på hur riktlinjer för kom-muners bostadsförsörjning kan se ut. En genomgång av dessa visar att det är ovanligt att kommunerna i sina riktlinjer för

I dokument Bredband för Sverige in i framtiden (sidor 139-0)