• No results found

5 Ordningen för beslut vid förhandsprövning

5.5 Public service oberoende

5.6.2 Bör ordningen för beslut ändras?

Public service-företagens verksamhet ska präglas av oberoende och stark integritet. Verksamheten ska bedrivas självständigt i förhållande till såväl staten som olika ekonomiska, politiska och andra intressen och andra intressenter och maktsfärer i samhället.

En av de frågor som behöver beaktas vid en eventuell ändring av ordningen för beslut vid en förhandsprövning är om oberoendet för

public service stärks om beslutet fattas av en myndighet i stället för av regeringen (jfr prop. 2018/19:136 s. 49).

De olika komponenterna för verksamhetens oberoende finns både i styrinstrument och lagstiftning. Inledningsvis kan konstateras att ordningen för beslut vid förhandsprövning inte kan anses påverka public service-företagens oberoende i fråga om ägarstruktur, själv-ständiga bolag och ett slutet finansieringssystem.

Med hänsyn till Konstitutionsutskottets yttrande inför bered-ningen av propositionen Ett modernt public service nära publiken – Villkor 2020–2025 (prop. 2018/19:136) där utskottet konstaterar att både Myndigheten för press, radio och tv och regeringen vid sin prövning har att beakta yttrandefrihetsgrundlagen gör utredningen bedömningen att public service-företagens oberoende utifrån ett yttrandefrihetsrättsligt perspektiv inte påverkas av vem som fattar det slutliga beslutet vid en förhandsprövning.

Riksdag och regering beslutar om styrinstrument

En utgångspunkt vid överväganden av om en viss typ av förvalt-ningsärenden bör delegeras till myndighetsnivå är att regeringen så långt det är möjligt bör befrias från ärenden av löpande art. Reglerna i regeringsformen om formerna för regeringens arbete vilar på förut-sättningen att detta arbete ska begränsas till sådana angelägenheter som typiskt kräver ett ställningstagande från regeringen eller någon i regeringskretsen. I diskussioner om vem som bör fatta beslut om tillstånd för radio och tv i allmänhetens tjänst har framhållits att public service har en särställning eftersom verksamheten finansieras med allmänna medel. Hur villkoren för verksamheten ska anges har ansetts som ett ställningstagande som typiskt sett bör tas av ett poli-tiskt organ. Sändningstillstånd med tillhörande villkor ingår i det större system för styrning av public service-verksamheten som det åligger riksdag och regering att besluta om. Tillståndsgivningen före-gås också regelmässigt av en ingående behandling av riksdag och regering (prop. 2007/08:8 s. 40 f. och SOU 2004:39 s. 219 f.).

Det är således riksdagen som beslutar vad public service-före-tagens uppdrag ska innehålla. Regeringen formulerar därefter upp-draget utifrån riksdagens beslut. Vid en förhandsprövning avgörs om en tjänst bidrar till att det aktuella public service-företaget uppfyller

sitt uppdrag i allmänhetens tjänst. Om en tjänst inte bedöms bidra till att uppdraget uppfylls eller om tjänstens allmänna värde inte motiverar den marknadspåverkan som tjänsten har ska den inte god-kännas. Bedömningen vid en förhandsprövning har alltså tydliga kopplingar till uppdraget och tolkningen av vad uppdraget innebär.

Om beslutet vid en förhandsprövning fattas av en myndighet skulle det kunna innebära att riksdagen, som beslutar om uppdragets utformning och omfattning, och regeringen, som närmare utformar tillstånd och villkor, inte längre helt råder över vilken verksamhet som ska anses rymmas inom begreppet radio och tv i allmänhetens tjänst. Det kan uppfattas som motsägelsefullt eftersom bland annat beslut om uppdragets omfattning och avgränsning har bedömts som så viktigt att det typiskt sett är ett ställningstagande som bör tas av ett politiskt organ.

SVT – som anser att en annan instans än regeringen bör ta över upp-draget – har också angett att en konsekvens blir att en annan aktör får möjlighet att i realiteten utforma och uttolka vad som ska ingå i public service-uppdraget, under pågående tillståndsperiod.

Tillståndsperiodens längd och utformningen av villkor

En av de komponenter som nämns för att skydda public service-före-tagens oberoende är åttaåriga sändningstillstånd. Till detta kan läggas utformningen av de villkor som ska gälla under perioden. Utgångs-punkten är att villkoren för verksamheten inte ska ändras under en tillståndsperiod, om inte mycket speciella skäl motiverar detta.

I avsnitt 4.6 tar utredningen upp frågan om en övergång till ett mer teknikneutralt public service-uppdrag och gör där bedömningen att villkor, även om de inte formuleras i tillstånd, bör gälla för viss tid. Skälet för detta är vikten av att public service oberoende värnas.

Kompletterande verksamhet är enligt medelsvillkoren för SR, SVT och UR verksamhet som syftar till att utveckla och stödja kärn-verksamheten. Av betydelse i sammanhanget är därför villkoret att SR, SVT och UR ska delta i den tekniska utvecklingen av produk-tions- och distributionsteknik för radio respektive tv (punkterna 2 och 6 för SR, 2 och 7 för SVT samt 2 och 7 för UR).

Den tekniska utvecklingen går snabbt och det är svårt att förut-säga hur tekniken kommer att utvecklas under den tid som

upp-draget löper. När beslut om sändningstillstånd och medelsvillkor, eller motsvarande styrdokument i en framtida reglering, är fattade har uppdragsgivaren som regel begränsade möjligheter att ändra vill-koren under den tid de gäller.

För uppdragsgivaren är det nödvändigt att kunna motivera finan-sieringen av uppdraget med att uppdraget är i allmänhetens tjänst.

Detta görs bland annat genom public service-företaget åläggs klart definierade skyldigheter. Att någon annan än regeringen, som utifrån riksdagens beslut formulerar uppdraget, kan avgöra om en tjänst ska ingå i uppdraget kan skapa en osäkerhet om uppdragets innebörd och omfattning. För att säkerställa uppdragets gränser kan det leda till en mer detaljerad reglering. En konsekvens av detta skulle kunna bli att möjligheterna till utveckling och innovation begränsas.

Myndigheten för press, radio och tv bör fatta beslut vid en förhandsprövning

Förhandsprövningen är en prövning av om en tjänst uppfyller kraven för att finansieras med allmänna medel. Sedan 2020 omfattar förhands-prövningen enbart nya tjänster av större betydelse och väsentliga ändringar i befintliga tjänster inom public service-företagens kom-pletterande verksamhet. En tjänst behöver inte heller anmälas om vissa förutsättningar som anges i medelsvillkoren föreligger.

Det finns skäl för att regeringen även i framtiden ska fatta det slutliga beslutet vid en förhandsprövning. Det finns en tydlig kopp-ling mellan public service-uppdragets utformning och den bedöm-ning som ska göras av den anmälda tjänstens allmänna värde vid en förhandsprövning. Det är riksdagen och regeringen som genom ut-formningen av sändningstillstånd och medelsvillkor avgör vad som ska ingå i uppdraget. Detta har tidigare ansetts vara beslut som ska fattas av politiska organ. Om någon annan än regeringen ska fatta beslut vid en förhandsprövning innebär det att riksdag och regering inte längre fullt ut förfogar över uppdraget och vad som ska finan-sieras med allmänna medel. Det kan i längden få konsekvenser för hur uppdraget formuleras, bland annat genom att uppdraget utfor-mas på ett mer detaljerat sätt. Mot detta ska vägas vikten av public service oberoende. Som regeringen uttalat i propositionen inför den nuvarande tillståndsperioden kan det förhållandet att regeringen fattar det slutliga beslutet uppfattas som politisk styrning som

på-verkar oberoendet för public service negativt. Som utredningen tidigare har redogjort för finns det flera komponenter avsedda att skydda public service-företagens oberoende. Att ändra den nuva-rande beslutsordningen vid förhandsprövningen på så sätt att en myndighet fattar beslutet skulle enligt utredningen vara ytterligare en komponent som värnar public service-företagens oberoende.

Ett beslut av myndighet, till skillnad från beslut av ett politiskt organ, bör leda till en minskad risk för att beslutet uppfattas som politisk styrning av public service-företagen. Den inskränkning som gjorts av de tjänster som kan förhandsprövas begränsar även enligt utredningen den risk för påverkan en prövning kan ha på uppdragets utformning. För att ytterligare stärka public service oberoende anser därför utredningen att beslut vid en förhandsprövning bör fattas av en myndighet. Som tidigare redogjorts för bör det vara Myndigheten för press, radio och tv som får denna uppgift.

Myndighetens beslut bör kunna överklagas till domstol. Det inne-bär att beslutsprocessen i förhållande till vad som gäller i dag kan komma att bli längre med följden att det kommer att ta länge tid för public service-företagen att få besked om den nya tjänsten kan finan-sieras med allmänna medel. Det är självklart inte bra ur ett utveck-lingsperspektiv för nya tjänster i förhållande till vad som gäller i dag.

Det är dock inte skäl för att regeringen även i fortsättningen ska fatta det slutliga beslutet. Det finns också en möjlighet för public service-företagen att under vissa förutsättningar bedriva försöksverksamhet där tjänsten inte behöver anmälas till förhandsprövning.

Förslaget innebär att förordningen om uppgifter för Myndig-heten för press, radio och tv vid förhandsprövning av tjänster hos public service-företagen behöver ändras så att det anges att Myndig-heten för press, radio och tv fattar beslut vid en förhandsprövning och att detta beslut kan överklagas till allmän förvaltningsdomstol.

Prövningstillstånd bör krävas vid överklagande till kammarrätten.

För att begränsa den tid som en eventuell domstolsprocess kan inne-bära bör kammarrättens avgörande inte få överklagas.