Befintliga system och databasinventering

I det följande ger vi en kort översikt över de datorsystem som för närvarande används av kommuner och länsstyrelser i deras arbete med att bedriva miljötillsyn. Till viss del diskuteras även relaterade system och den marknad där dessa system utvecklas och upphandlas.

Marknaden i Sverige kan bäst beskrivas som ett s.k. duopol där två större aktörer säljer hela programvarusviter som passar för många olika syften på den lokala kommunnivån. Även en eller två mindre leverantörer existerar och vidare har somliga kommuner valt att upprätthålla sina register med hjälp av mer standardiserade Office-produkter i form av t.ex. skräddarsydda kalkylblad eller olika typer av databasapplikationer. Denna senare observation, dvs. att relativt vanliga skrivbordsprogram faktiskt kan användas och ibland också föredras framför de specialanpassade lösningarna, är ett exempel på att de

befintliga systemen till största delen utgör stöd till den mer generella ärendehanterings- process som utgör grunden för stora delar av myndigheters arbete. Detta ärende-

hanteringsarbete handlar typiskt om att registrera inkommande handlingar, sammanställa olika typer av ärendespecifika underlag, registrera utgående handlingar och upprätthålla ett register över pågående och avslutade ärenden, men däremot handlar inte ärende- hanteringen i sig om själva sakfrågan avseende att t.ex. stödja i en beslutsprocess. En annan faktor som förstärker detta ärendehanteringsperspektiv utgörs av att de två marknadsaktörerna har som affärsstrategi att marknadsföra en hel svit med systemstöd

där lösningen i första hand anpassas för övergripande nationella miljömål snarare än för en mängd lokala tillämpningar.

5.2 Ärendehantering

Inspektörernas vardag styrs i dag av de ärenden som de är ålagda. Ärendena planeras årligen av kommunen (miljönämnden) genom en s.k. tillsynsplan. Planen hanterar de planerade uppdragen som ska genomföras i kommunen. Denna planering bildar både beläggningsunderlag och underlag för miljötillsynen och dess effekter. För att plan- eringen ska bli rimlig handlar det också för kommunen om att prioritera inspektionerna i relation till personal men även i termer av riskklassning av de anläggningar som finns inom kommunen och förstås relativt budget. För planeringen krävs det underlag i termer av vilka anläggningar (inklusive information om storlek, verksamhet, påverkan etc.) som finns inom kommunen, tidigare inspektioner, resultat av dessa inspektioner och även en riskbedömning. Detta underlag insamlas vanligen utifrån protokoll och utifrån samtal med inspektörerna.

Ärendehanteringen är central för inspektörerna vilket blir tydligt vid beaktande av hur de resonerar om sitt arbete i termer av hur miljötillsynen ska gå till och hur den är

strukturerad. Arbetet går i cykler omfattande planering, genomförande/inspektion, uppföljning och värdering. Planering handlar dels om en övergripande planering, dels om inspektörens egen planering inför en inspektion. Den kommunala planeringen ger grund för det dagliga arbetet men inför den specifika inspektionen krävs det dels ett generellt underlag avseende verksamheten i relation till lagar och regler, dels historik kring det specifika tillsynsobjektet.

Som tidigare nämnts kan dagens ärendehanteringssystem dock mest liknas vid en registerfunktion utan möjlighet till analys av den enskilda inspektionen relativt andra inspektioner. Detta gör att nuvarande planering och uppföljning i hög grad görs utifrån den personliga erfarenhetsbas som inspektören utgör. Inspektörens erfarenhet och kunskaper blir därmed en viktig komponent för att systemet ska fungera. Detta står i samklang med den initiala problembeskrivningen av miljötillsynen. Man har svårt att skapa spårbarhet mellan olika tillsynsobjekt, men det blir också svårt att skapa kommun- överskridande transparens och rättssäkerhet därför att man i dag inte har åtkomst till data på ett enkelt sätt. Det är därför, för att skapa mer stabila prioriteringar, enligt

inspektörerna önskvärt att man kan skapa ett underlag som i högre grad baseras på information från liknande fall utgående från nationella data och på information från relevanta databaser (branschfakta, geografiska databaser, efterbehandling av förorenade områden (EBH-databas), MSB:s sevesodatabas, fastighetsdatabaser).

Forskningsprogrammet har följaktligen beaktat den befintliga ärendehanteringsprocessen även om det som stått i fokus snarare har varit analys för att skapa samsyn, spårbarhet och rättssäkerhet. Ärendehanteringsprocessen för inspektören får konsekvenser eftersom

med det övergripande vägledningsarbetet från Naturvårdsverket. Ärendehanteringen utgör även basen för att kvalitetssäkra all information som kommer in i systemet. Inspektörerna, och i ännu högre grad personal inom kommunledning och hos

Naturvårdsverket, anser att det behövs ett analysinstrument för att kunna skapa analyser av hur man tagit sig an olika uppdrag och hur dessa relaterar till miljömål och miljölagar. Alla vi talat med är överens om att nuvarande ärendehanteringsstöd inte ger möjlighet till sådant stöd även om de i någon mening innehåller de datamängder som behövs.

5.3 Tillsynsprocessen

Inspektörerna beskriver den övergripande tillsynsprocessen i termer av en schematisk bild enligt figur 5.1. Bilden beskriver att varje inspektion föregås av en planering där

inspektören går igenom ärendet och dess historik. Många gånger innebär detta att man måste läsa ansökan/anmälan, tidigare beslut eller dokumentation som ligger i pärmar eller andra media. Själva utförandet av inspektionen eller tillsynen utgörs vanligen av ett samtal där inspektören på plats gör en bedömning av verksamhetsutövaren och

verksamhetens lagefterlevnad. På kontoret författar man sedan en kontrollrapport, gör en bedömning och skriver en beslutsmotivering. Uppföljning görs av de ärenden där detta så krävs, vilket kan innebära allt från att man gör en ny inspektion till att nya uppgifter har inkommit från verksamhetsutövaren. Utvärderingen görs på olika sätt beroende på inspektör, intresse, behov och den operativa tillsynsmyndighetens rutiner.