Miljöfrågan måste vara en integrerad del i samhällsutvecklingen. För att kunna lösa de äkta konflikter som finns och uppnå miljömålen behöver miljöfrågorna prioriteras högre på politisk nivå. Endast så kan den samhällsomställning som krävs komma till stånd. Alla aktörer i samhället ansvarar för sin direkta och indi- rekta miljöpåverkan och för att miljöarbetet genomförs och kontinuerligt utveck- las och stärks. Insatser behövs av alla i samhället. Den samlade bedömningen och analysen visar på att utvecklingsbehov finns inom många områden. Naturvårds- verkets bild är att de viktigaste behoven kan sammanfattas i förbättrat processar- bete och viktiga strukturella nyckelområden.
Förbättrat processarbete för miljömålen är grundläggande
Det finns tydliga fördelar med att se till hela strukturen för miljöarbetet, och inte bara fokusera på enstaka delar. Allt från politiska beslut till påverkan på miljötill- stånd hänger ihop. För att vi ska höja ambitionsnivån i miljöarbetet i riktning mot att nå miljömålen behövs en helhetssyn som sedan omsätts i praktisk handling. Utgångspunkten för resonemanget är mål- och resultatstyrning, det vill säga att konkreta och tydliga politiska mål sätts för att påverka och forma samhället och att det finns aktörer med ansvar för att genomföra den beslutade politiken.
Många initiativ, åtgärder och insatser kommer till stånd av helt andra anled- ningar än det som definieras politiskt, och de genomförs av andra aktörer än dem som definieras inom ramen för det offentliga. Dessa initiativ och aktörer är myck- et viktiga för att miljöarbetet ska gå framåt. Den fördjupade utvärderingen av miljömålen är dock i första hand ett underlag som stöd till politiska prioriteringar och miljöarbetet hos myndigheterna, vilket är utgångspunkten för att perspektiven här därför blir just mål- och resultatstyrning.
STyRMEDLENS OSÄKRA EFFEKTER PÅVERKAR BEDÖMNINGEN AV MÅLUPPFyLLELSE Orsakssambanden mellan styrmedlens påverkan på miljötillståndet är inte alltid klart, vilket resulterar i att uppföljningen av effekten försvåras. I dag finns många kunskapsluckor i hur olika styrmedel tillämpas och vilka styrmedel som ger posi- tiv påverkan på måluppfyllelsen. Utifrån underlaget i denna fördjupade utvärde- ring finns exempel på dels att orsak och verkan är mindre tydliga när det gäller effekter av administrativa styrmedel än för effekter av ekonomiska styrmedel, dels att det ofta krävs en kombination av flera typer av styrmedel för att nå en önskad effekt. För att hitta en effektiv mix av styrmedel krävs gedigna styrmedelsanalyser som innefattar alla de tre perspektiv som presenteras i kapitel 4 om styrmedel – måluppfyllelse, kostnadseffektivitet och dynamisk effektivitet.
Värdet av bättre kunskap om styrmedlens effekter är extra tydligt utifrån den nya bedömningsgrunden. Det framgår av underlagen att osäkerheten om effek-
terna på sina håll är stor, vilket i nästa steg påverkar bedömningen av möjlig mål- uppfyllelse. För att beslut om nya styrmedel snabbt ska kunna ge en mer positiv bedömning krävs mer solida underlag.
ETT GENOMFÖRANDE AV MILJÖARBETET I HELA SAMHÄLLET GER BÄST EFFEKT Att styrmedel definieras och beslutas i miljöpolitiken och ger rätt effekter utan negativa bieffekter är en viktig del i hur vi kommer framåt i miljöarbetet. Insatser inom andra politikområden är dock minst lika viktiga, inte minst att styrmedel och åtgärder inom andra områden inte ger negativa effekter på miljön, till exem- pel i form av miljöskadliga subventioner. Styrmedlens effekter via miljöförbätt- rande åtgärder kan också ätas upp genom en ännu snabbare utveckling i motsatt riktning inom ett annat område. Till exempel kan de ökande transporterna ta ut effekterna av pågående teknikeffektivisering, vilket i slutändan innebär en oför- ändrat negativ påverkan på miljötillståndet, trots att styrmedlet i sig har varit framgångsrikt.
MILJÖMÅLSTÄNKANDE HELA VÄGEN GyNNAR RÄTT INSATSER
Miljömålen bör i större utsträckning än i dag vara en utgångspunkt när styrmedel och andra typer av insatser för miljön kommer till stånd. Genom att bryta ned miljökvalitetsmålen i preciseringar definieras vad de innebär i praktiken. För att kunna styra miljöarbetet i riktning mot uppsatta miljömål bör kopplingen mellan miljötillståndet och det miljöarbete som genomförs tydliggöras. De aktörer som är berörda måste känna till miljömålen, vad de innebär, hur målen mäts och hur situationen i miljön ser ut. Detta är inte minst viktigt när det gäller generations- målet och dess strecksatser.
Utifrån kunskap om nuvarande miljötillstånd är det möjligt att säga något om det gap som existerar mellan nuvarande och önskat miljötillstånd, och därifrån härleda vilka de största faktorerna som påverkar tillståndet är. Denna kunskap är nödvändig för att kunna styra de aktörer som direkt eller indirekt, medvetet eller omedvetet, påverkar tillståndet för miljökvalitetsmålen. Det är viktigt att både definiera dessa aktörer och att definiera vilka drivkrafter som ligger till grund för deras beteenden. I nästa steg bör man se hur drivkrafterna kan användas eller förändras för att få till stånd en beteendeförändring. Det kan till exempel vara att öka andelen passagerare som reser kollektivt och därmed minska utsläppen av luftföroreningar.
Genom att på ett tydligt sätt koppla mål och tillstånd till den påverkan på mil- jön som sker och det miljöarbete som genomförs av olika aktörer i samhället, kan kostnadseffektiva och samhällsnyttiga styrmedel lättare skapas och effekterna av dem lättare följas upp.
Processen kan sammanfattas i följande punkter: 1. förstå miljömålen, deras omfattning och innehåll 2. känna till önskat och nuvarande miljötillstånd 3. känna till aktörerna och deras drivkrafter
4. utifrån detta utveckla och använda styrmedel för att påverka aktörer/drivkrafter
Viktiga strukturella nyckelområden
De viktiga strukturella nyckelområdena fyller flera syften. För det första att peka ut inom vilka områden eller i vilka sammanhang den fördjupade utvärderingen visar att insatser är viktiga eller där det finns tydliga problem som påverkar flera mål/områden. För det andra innehåller nyckelområdena exempel på konkreta insatser.
SAMHÄLLSOMSTÄLLNING ENLIGT GENERATIONSMÅLET
Generationsmålet anger riktning för de samhällsomställningar som krävs för att miljömålen ska uppnås. För att alla aktörer i samhället (politik, förvaltning, näringsliv och individer) ska kunna ta ansvar för, och genomföra de omställningar som är nödvändiga krävs bland annat att de hälso- och miljöproblem som vårt sätt att leva orsakar, i och utanför Sverige, tydliggörs.
Sveriges konsumtion ökar i stadig takt, vilket innebär en ökad miljö- och hälso- påverkan såväl i Sverige som utanför Sverige. Den svenska påverkan på hälsa och miljö i andra länder kommer främst från produktion och import av varor, men även från export av de varor vi producerar och från den verksamhet som svenska aktörer bedriver i andra länder. Denna breda miljö- och hälsopåverkan som svensk konsumtion orsakar behöver synliggöras och förutsättningar för att den ska minska behöver upprättas, exempelvis genom styrmedel för en minskad och mer miljövänlig konsumtion.
Miljön och alla de tjänster som ekosystemen producerar måste prissättas i stör- re utsträckning än i dag. Ekosystemtjänster är funktioner hos ekosystemen som på olika sätt är nödvändiga eller nyttiga. Vissa av de tjänster som ekosystemen pro- ducerar kan värderas på ett tydligt sätt och därmed prissättas i samhället, exem- pelvis virke eller vilt. Andra ekosystemtjänster har inte samma tydliga värde eller är undervärderade, till exempel rent vatten, naturupplevelser och pollinering. De är nödvändiga för långsiktig hållbarhet och mänskligt liv och deras värde är högt, men det kan vara svårt att fastställa i ekonomiska termer. Att värdera dem och sätta ett pris på att de förstörs alternativt bevaras skulle därför ge en markering av deras reella värde.
MycKET FÖR MILJÖARBETET KAN GÖRAS I SVERIGE
Miljöproblemen är både globala och lokala. I många fall kan de globala proble- men endast lösas genom överenskommelser och styrmedel på internationell nivå, och där måste Sverige vara aktivt. Några områden av stor betydelse för flera mil- jömål är arbetet för ett nytt kraftfullt globalt klimatavtal samt i vilken utsträck- ning EU:s jordbruks- och fiskeripolitik (nya CAP) tar in miljöperspektivet.
Även om orsakerna till miljöproblemen är globala, som för klimatmålet, är det viktigt att komma ihåg att en hel del ändå kan göras i Sverige. Beroende på problem och orsak krävs dock olika strategier för detta och påverkansmöjligheterna varierar. Flertalet miljökvalitetsmål har en tydlig nationell bas och bland dessa finns stor för- bättringspotential. För bland annat God bebyggd miljö, Säker strålmiljö, Myllrande våtmarker, Rikt växt- och djurliv, Grundvatten av god kvalitet, Levande sjöar och vattendrag och Levande skogar kan nationella insatser ge goda effekter. Det rör sig bland annat om informationsinsatser och ökat skydd och restaurering.
ÄKTA KONFLIKTER KRÄVER POLITISK HANDLINGSKRAFT
Ett av de tydligaste resultaten i målbedömningarnas gapanalyser är att konkurrens och påverkan från andra områden, såsom politikområden och sektorer har stor påverkan på möjligheten att uppnå miljömålen. I princip alla mål och strecksatser påverkas av detta och tar sig olika uttryck. Det handlar om konflikter på grund av konkurrerande mål (produktionsmål och hänsynsmål) som även tidigare fördju- pade utvärderingar har konstaterat, om krafter och trender i samhället som har stor inverkan (levnadsstandard, konsumtionsmönster och urbanisering) och att insatser krävs inom andra politikområden (exempelvis regional utveckling för att främja en levande landsbygd). För vissa mål är påverkan mindre direkt men trots allt betydelsefull, till exempel för klimatet. Dessa konflikter eller konkurrerande områden går i samtliga fall att härleda till mark- och vattenanvändning respektive hög resursanvändning på grund av levnadsmönster och varukonsumtion. Det är tydligt att miljöperspektivet inte värderas lika högt i jämförelse, och för att många mål ska kunna nås krävs att miljön prioriteras politiskt.
När det gäller mark- och vattenanvändning står hänsyn, skydd och bevarande av områden och naturmiljöer mot exploateringsintressen, exempelvis i fjällområ- den där vindkraft, gruvnäring och högt besökstryck kan konkurrera mot bevaran- deintressen. Inom jord- och skogsbruket finns konflikter mellan produktionsmål och mål om biologisk mångfald. I städer och strandnära zoner står behovet av rekreationsområden och naturskydd i konflikt med utbyggnad av exempelvis vägar och bostäder. En tydlig konflikt mellan miljömål är ökat tryck på uttag av biobränsle för att minska klimatbelastningen och hur det påverkar skogen och dess ekosystem, försurning med mera. En stor del av den ökade miljöbelastningen går att härleda till ökad resursanvändning på grund av levnadsmönster och hög varukonsumtion.
UTVEcKLINGSBEHOV FINNS I FLERA DELAR AV GENOMFÖRANDET AV MILJÖARBETET
Hur och i vilken grad politiska beslut omsätts till praktisk handling är beroende av beslutens implementering. Orsakerna till att beslut inte ger de effekter som det var tänkt kan finnas på olika nivåer, hos olika aktörer och kan härledas till olika steg i interventionskedjan. Det har visat sig att det finns underskott på olika platser i interventionskedjan för olika miljömål. Det är viktigt att definiera var huvudproblemet finns, för att kunna sätta in rätt åtgärder och stärka kedjan så att önskade effekter med styrmedlet uppnås.
En översikt över samtliga mål visar att utvecklingsbehovet är som störst när det gäller genomförande av åtgärder, det vill säga på en konkret nivå hos främst regio- nala och kommunala myndigheter. Analysen visar dock att orsakerna till att åtgär- derna inte genomförs i många fall går att härleda till tidigare steg i kedjan. Det kan gälla stöd från centrala och regionala myndigheter i form av tillsynsvägled- ning eller avsaknad av tydlig ansvarsfördelning mellan olika myndigheter. Detta har till exempel en begränsande effekt på efterbehandling av förorenade områden och uppfyllelsen av miljökvalitetsmålet Giftfri miljö.
Att åtgärder inte genomförs i förväntad utsträckning kan också ha sin grund i att resurser saknas, men det kan även handla om hur en fråga prioriteras och pla- neras. För att kunna ta välgrundade beslut om åtgärder krävs att prioritering och planering bygger på kunskap och information. Till exempel kan avsaknaden av översiktplaner hos många kommuner innebära felaktiga prioriteringar ur ett lång- siktigt perspektiv som får negativa konsekvenser för flera miljömål.
En annan orsak till att åtgärder inte genomförs så som det var tänkt kan handla om att det inte finns tillräckliga incitament för att göra rätt. Så kan vara fallet om tillsynen brister eller om kontroller inte utförs i tillräcklig utsträckning så att kost- naden att göra fel understiger kostnaden att göra rätt. Ett annat exempel är när kostnaden för förbättrad teknik inte lönar sig i form av reducerad energiåtgång. AKTÖRER OcH DRIVKRAFTER KAN ÖKA TAKTEN I MILJÖARBETET
Olika aktörer har olika syften, förutsättningar och drivkrafter att genomföra åtgärder som leder miljöarbetet framåt. Det är därför viktigt att identifiera de aktörer som direkt eller indirekt, medvetet eller omedvetet påverkar miljön, lik- som vilka deras drivkrafter och förutsättningar för att genomföra miljöförbätt- rande åtgärder är. Det gäller såväl offentliga aktörer som privata aktörer, organi- sationer och individer.
Drivkrafter för privata aktörer kan vara att minska kostnaderna. Resursan- vändningen kan minskas genom ökad kunskap om sin energiförbrukning, genom att byta ut teknik eller att i större utsträckning återanvända eller återvinna mate- rial som har betraktats som avfall. Andra möjligheter är olika typer av skattelätt- nader för miljöfrämjande eller bevarande åtgärder. Drivkrafter kan också ha sin
grund i samverkan mellan aktörer, såsom frivilliga certifieringar som inte är regle- rade, men som kan bli normgivande och därmed utgör en mycket stark drivkraft. Ett intressant exempel på detta är frivilliga avsättningar inom skogsbruket.
Offentliga aktörer har ett ansvar genom sin roll att omsätta politik i praktik, det vill säga i implementeringen av politiska beslut. Centrala myndigheter behöver därför ha god kunskap om de förutsättningar och drivkrafter som styr offentliga aktörer på regional och kommunal nivå, liksom olika privata aktörer som på olika sätt är del av miljöarbetet. Offentliga aktörer har även ett ansvar vad gäller upphandling och bedömning av vilken miljöpåverkan som större beslut leder till, så kallad indirekt miljöpåverkan.
Förändringar kan också skapas genom påtryckningar utifrån, till exempel från enskilda konsumenter eller konsumentorganisationer. Information och kunskap om effekterna av vårt handlande, med en tydlig koppling till vår hälsa och närmil- jö, kan vara drivkrafter för privatpersoner att ställa krav och ändra sitt beteende. Nya former för samverkan och medborgarinflytande kan också ha en stor effekt i samhällsplaneringen och utgöra drivkrafter till engagemang och beteendeföränd- ring. Andra viktiga aktörer för att miljöarbetet ska utvecklas och stärkas är exem- pelvis högskolor, universitet, ideella föreningar och folkrörelseorganisationer, vilka behöver integrera miljömålen mer i sina verksamheter.
För att kunna skapa rätt drivkrafter och förutsättningar krävs även en nyanse- rad bild av de olika aktörerna. Till exempel är kommunerna inte en aktör, utan flera typer av aktörer genom att de har olika roller och därmed drivkrafter. Dess- utom har kommunerna mycket skiftande förutsättningar att genomföra olika miljöförbättrande åtgärder, bland annat utifrån sin storlek.
Kopplingen mellan möjlig ökad aktörspåverkan i miljöarbetet och åtgärder är mer eller mindre tydlig mellan målen. För vissa av miljökvalitetsmålen finns inte lika tydliga kopplingar till olika aktörers drivkrafter. Genom att identifiera de positiva drivkrafter som påverkar och styr olika aktörer i samhället och skapa förutsättningar såsom styrmedel utifrån dessa drivkrafter, kan ansvaret för miljö- arbetet i större utsträckning än i dag ägas av hela samhället.
Perspektiv för det fortsatta arbetet
Bilden av vilka de stora miljöproblemen är och vad som orsakar dem är lik den i tidigare fördjupade utvärderingar. Skillnaden är dock att det är än närmare till målåret 2020/2050, det är fortfarande bråttom och mycket återstår att göra. För att komma längre i miljöarbetet på kort tid finns behov av politiska ställningsta- ganden om var extra satsningar bör göras. Nedan ges förslag på några perspektiv att arbeta utifrån.
Ett sätt att ta sig an arbetet kan vara att utgå från insatser kopplat till mål och områden där en liten insats kan ge stor utväxling. Dessa bör vara okomplicerade,
ha låg kostnad och ligga nära i tid. Här går det att utgå från geografisk nivå, till exempel från mål eller områden där kopplingen mellan orsak och verkan är tydlig. När det gäller prioritering utifrån samhällsekonomisk lönsamhet kan en jämförel- se göras mellan en insats i dag och vad det skulle kosta om vi istället väntar med att lösa miljöproblemet. Ett exempel är miljöhänsyn i skogsbruket, där kostnaden för hänsyntagandet i dag kan jämföras med kostnaden för restaurering längre fram – om skadorna då ens är möjliga att reparera.
Ett annat fokus kan vara att bedöma risken för stora miljöskador. Avvägningen blir då var utvecklingen riskerar att leda till ett oåterkalleligt tillstånd i miljön som har stor påverkan på kommande generationers miljö och hälsa för både männis- kor och djur.
Ett tredje exempel som grund för ställningstagande kan vara omfattning och påverkan. Finns gemensamma orsaker till att många mål inte nås? Kan dessa orsa- ker hanteras med ett gemensamt grepp? Detta kan vara relevant när många mål påverkas av en och samma aktör, process eller lag.
Den samlade bedömningen och analysen visar på utvecklingsområden för miljö- arbetet. Behovet av helhetssyn och tvärsektoriella insatser är centrala faktorer för ett framgångsrikt miljöarbete.