Regeringens bedömning: Sametingets, en samebys eller en samisk
organisations samtycke till ett beslut efter en konsultation bör inte vara nödvändigt för beslutets giltighet.
109
Promemorians bedömning: Överensstämmer med bedömningen i
utkastet.
Remissinstanserna: En mycket stor majoritet av remissinstanserna
kommenterar inte särskilt promemorians bedömning och några få tillstyrker den. Skogsstyrelsen föreslår att det särskilt ska anges i lagtexten att Sametingets, en samebys eller en samisk organisations samtycke till ett beslut efter en konsultation inte i något fall ska vara nödvändigt för beslutets giltighet.
Det finns dock ett antal remissinstanser, bl.a. Amnesty International
(Amnesty), Sámiid Riikkasearvi/Svenska Samernas Riksförbund (SSR), Svenska kyrkan, Front Advokater, Samerådet, Stockholm Environment Institute (SEI), som är kritiska till bedömningen och anför att den strider
mot folkrättens utveckling om att vissa ingripande myndighetsbeslut förutsätter urfolks samtycke. Front Advokater anför att för att konsultationer ska få önskvärd effekt krävs det att de synpunkter som lämnas vid konsultation med Sametinget eller annan företrädare för samerna tillmäts avgörande betydelse. Dorotea, Härjedalens, Åre och
Älvdalens kommuner är starkt kritiska till resonemanget i promemorian om
att samernas utlåtande endast ska tillmätas stor betydelse.
Bedömningen i utkastet till lagrådsremiss överensstämmer med
regeringens.
Remissinstanserna: En stor majoritet av remissinstanserna kommenterar inte bedömningen särskilt och några få tillstyrker den. Flera remissinstanser som var kritiska till promemorians bedömning, bl.a.
Amnesty, SSR, Front Advokater samt Älvdalens och Östersunds kommuner, vidhåller sin inställning. SSR anser att samebyars rätt till
konsultation ska regleras i en särskild lag eller i sektorslagstiftning eftersom samebyar har mer långtgående rättigheter än vad lagförslaget ger uttryck för. Front Advokater samt Älvdalens och Östersunds kommuner anser att det krävs att de synpunkter som lämnas vid konsultation tillmäts avgörande betydelse för att konsultationsordningen ska få önskvärd effekt.
Bergsstaten invänder mot att det angetts i utkastet att ju större negativ
påverkan ett beslut kan bedömas ha på samernas kultur och samebyars egendomsrätt, desto större betydelse bör samernas ståndpunkter kunna tillmätas i förhållande till andra motstående intressen. Bergsstaten anför att sådana bedömningar kan leda till att rättssäkerheten blir ifrågasatt och det kan uppfattas som en vetorätt.
Skälen för regeringens bedömning: Som tidigare framgått får samerna
genom konsultation en möjlighet till påverkan genom att lämna och bemöta ståndpunkter i ärendet, vilket är ett sätt att förstärka samernas inflytande när det gäller ärenden som kan få särskild betydelse för dem. Konsultationen ökar samernas möjlighet att bidra med kunskap i frågan och närmare belysa beslutets konsekvenser för samernas del. Konsultationer kan bidra till att förbättra beslutsunderlaget och belysa handlingsalternativ som finns. Flera remissinstanser däribland Amnesty,
SSR, Svenska kyrkan och ett flertal kommuner – är kritiska till
bedömningen att Sametingets, en samisk organisations eller en samebys samtycke till beslutet inte i något fall ska vara nödvändigt för beslutets giltighet. De anser att den strider mot den utveckling som skett inom urfolkrätten av principen om fritt och informerat förhandsmedgivande/samtycke. Det finns dock ingen konsensus bland
110
stater om att det vid vissa mer ingripande åtgärder med avsevärd påverkan på urfolks kulturella rättigheter och egendomsrätter krävs samtycke av det berörda urfolket för att åtgärden ska vara förenlig med folkrätten. Som
Samerådet framför kan rätten till konsultation betraktas som en
processuell rätt som ger samerna rätt att delta i beslutsprocesser. Den fråga som remissinstansernas synpunkter väcker är om det finns skäl att låta samernas inflytande på besluten variera beroende på vad konsultationen gäller och om det finns sådana ärenden där beslutens giltighet ska vara beroende av att samerna lämnar samtycke, exempelvis då deras kulturella rättigheter eller egendomsrätter riskerar att kränkas.
Som framgår av avsnitt 6.5 innebär förslaget om konsultationens genomförande att konsultationen ska fortsätta tills enighet eller samtycke i den fråga som är orsak till konsultationen uppnåtts eller tills den konsultationsskyldige eller den samiska företrädaren förklarar att enighet eller samtycke inte kan nås i ärendet. Varken det norska eller det finländska Sametinget innehar en vetorätt vid konsultationer och någon sådan föreslås inte heller i den norska prop. 116 L (2017–2018). I fråga om urfolksdeklarationen, som Bergs kommun, Svenska kyrkan och Amnesty hänvisar till, gjorde som framgår av avsnitt 4.2.3 Sverige i samband med antagandet en röstförklaring. Den erinrar om urfolksdeklarationens artikel 19 och framhåller att artikelns bestämmelser om staters skyldighet att samråda och samarbeta med urfolk kan förverkligas på olika sätt, t.ex. genom ett samrådsförfarande mellan urfolkens organisationer och regeringar, och genom deltagande i demokratiska processer. Röstförklaringen är alltjämt giltig, t.ex. i fråga om Sveriges syn på den i artikel 19 uttryckta principen om fritt och informerat förhandsmedgivande/samtycke. Sveriges syn är alltså att principen på intet sätt utgör en vetorätt, men att det är en viktig metod/princip i syfte att säkerställa verkligt samråd och dialog.
Mot denna bakgrund är bedömningen att konsultationsordningen inte medför att Sametingets, en samebys eller en samisk organisations samtycke till ett beslut efter en konsultation i något fall ska vara nödvändigt för beslutets giltighet. Att som Skogsstyrelsen föreslår särskilt ange detta i lagtexten finns det inte något behov av. Det följer av bestämmelsen att de konsulterande, om de inte enas i ett ärende, ska förklara att enighet eller samtycke inte kan uppnås.
Frågan blir då vilken betydelse som bör kunna tillmätas samernas ståndpunkt i ett ärende. Dorotea, Härjedalens, Åre och Älvdalens
kommuner är kritiska till promemorians resonemang om att samernas
utlåtande endast ska tillmätas stor betydelse. Front Advokater, Älvdalens
och Östersunds kommuner anför att för att konsultationer ska få önskvärd
effekt, dvs. ett ökat samiskt deltagande och inflytande i samiska angelägenheter, krävs det att de synpunkter som lämnas vid konsultation med Sametinget eller annan samisk företrädare tillmäts avgörande betydelse. Regeringens bedömning är dock att Sametingets, en samebys eller en samisk organisations ståndpunkt vid den slutliga bedömningen i ärendet ska kunna tillmätas stor betydelse men att den måste vägas mot andra intressen som finns i ett ärende. En konsultation får, som utvecklats i avsnitt 6.5, självfallet inte innebära att myndigheten gör något avsteg från kravet på opartiskhet och saklighet vid handläggningen av ärendet, eller medföra att myndigheten frångår dess krav på att självständigt fatta beslut
111 utifrån gällande rätt med beaktande av alla intressen som är av betydelse i
ärendet. Myndigheten som handlägger ärendet måste alltså objektivt tillämpa den aktuella lagstiftningen.
Högsta domstolen har i rättsfallet NJA 2020 s. 3 (Girjasdomen) uttalat att 1 kap. 2 § sjätte stycket regeringsformen och folkrättsliga principer om urfolks rättigheter kan få betydelse vid tolkningen av materiella bestämmelser om intresseavvägningar samt att det är naturligt att det sker även om något införlivande i svensk lagstiftning inte skett. Samernas intresse av att kunna vidmakthålla sin kultur, däribland renskötseln, ska vid en sådan avvägning tillmätas särskild vikt. Däremot kan varken 1 kap. 2 § sjätte stycket regeringsformen eller en tillämpning av dessa folkrättsliga principer leda till att en lagbestämmelse ges en helt annan innebörd än den som lagtexten ger uttryck för (p. 91–95 och 130–132).
I linje med vad som anförs av remissinstanserna ovan om en internationell utveckling mot en flexibel tolkning av hur kravet på samtycke ska förstås får det anses rimligt att hur stor betydelse som tillmäts samernas ståndpunkter i ärenden bör kunna variera beroende på vilka av deras rättigheter som kan påverkas och omfattningen av denna påverkan. Ju större negativ påverkan som ett beslut kan bedömas ha på samernas kultur och samebyars egendomsrätt, desto större betydelse bör samernas intressen kunna tillmätas i förhållande till andra motstående intressen i ärendet.
Med anledning av Bergsstatens invändning om att uttalandet kan leda till att rättssäkerheten blir ifrågasatt och uppfattas som en vetorätt bör det framhållas att den föreslagna lagen innebär en processuell skyldighet att konsultera företrädare för det samiska folket. Den påverkar alltså i sig inte gällande materiella bestämmelser. Som ovan framgått kan materiella bestämmelser om intresseavvägningar emellertid tolkas i ljuset av regeringsformen och folkrättsliga principer. Eftersom samernas ståndpunkter kan väntas bli bättre belysta som en följd av konsultationer kan regleringen i praktiken medföra att det samiska folkets inflytande över sina angelägenheter främjas.
SSR förordar att samebyars rätt till konsultation ska regleras i en särskild
lag eller i sektorslagstiftning med hänvisning till att samebyar har mer långtgående rättigheter än vad lagförslaget ger uttryck för. Samebyars renskötselrätt är en civil rättighet och är skyddad av bestämmelser i såväl regeringsformen som i Europakonventionen (se avsnitt 5.4). Det är mot denna bakgrund som SSR:s inställning ska förstås och när samebyars rättigheter berörs på olika sätt kan och ska deras åsikter väga tungt. Genom den föreslagna lagen ges samebyar en ny rätt till konsultation i ärenden som har särskild betydelse för dem, vilket innebär en förstärkning av samebyarnas rättigheter. Det har inte framkommit skäl att reglera samebyarnas rätt till konsultation särskilt.
Av avsnitt 6.7 framgår att de ståndpunkter som framförts av Sametinget, en sameby eller en samisk organisation ska dokumenteras.
112