7.1 Parallellsystemets konsekvenser
Systemet med sanktionsavgifter i allmänhet har ökat betydligt under de senaste decennierna och deras funktioner och syften likaså. Utvecklingen har gått från att sanktionsavgifter i huvudsak syftat till att utgöra ett system för mindre ingripande påföljder än de straffrättsliga dito, till att i istället handla om effektivitet.106 Behovet av snabba och flexibla påföljder har varit en avgörande faktor vid implementeringen av flera sanktionsavgifter på det näringsrättsliga rättsområdet. Utöver effektivitetsaspekter har även EU-rätten haft en stark påverkan på områdets utveckling.107 Medlemsstater har genom flera olika EU-rättsakter getts möjlighet att påföra sanktionsavgifter genom sina nationella rättsordningar för att på ett effektivt sätt harmonisera sin lagstiftning med EU-rätten. Denna snabba utveckling av ett pluralistiskt system för påföljder har dock inneburit en växande begreppsbildning, avsaknad av systematik samt stora oklarheter gällande sanktionsavgiften som rättsligt instrument. Doktrinen är inte främmande för att kritisera denna utveckling och talar bland annat om hur sanktionsavgiftssystemets ”ad hoc-karaktär” medför konkreta och allvarliga risker ur ett rättssäkerhetshänseende.108 Sanktionerna har undantagslöst inslag av en bestraffande karaktär men kan trots detta, i egenskap av administrativa sanktioner aldrig ge sådana straffprocessuella garantier som därav krävs. Sådana garantier är exempelvis rätten till rättvis rättegång och förbudet mot dubbelbestraffning.
Att de administrativa sanktionerna beslutas genom ett förvaltningsrättsligt förfarande samtidigt som det har tydliga kopplingar till det straffrättsliga påföljdssystemet innebär av förklarliga skäl att frågor kommer uppstå vilka traditionellt inte behandlas inom förvaltningsrätten. Förvaltningsrättens möjligheter att hantera dessa frågor blir avgörande vid frågan om vilka processuella garantier den enskilde har rätt till. Med beaktande av detta kan därför hävdas att den enskildes rättssäkerhetsgarantier aldrig kan bedömas enbart utifrån ett klassiskt nationellrättsligt rättsområdestänkande då detta av förklarliga skäl begränsar rättssäkerheten för den enskilde i fråga. Av denna anledning har dock Europadomstolen tydliggjort att det finns ett behov av särskilda rättssäkerhetsgarantier vid processen att
106 Nilsson, m.fl., s. 16.
107 A. a. s. 16.
108 Se Zila, I stället för straff. Sanktionsavgifter som kriminalpolitiskt medel mot bagatellbrottslighet, s.207 och Warnling-Nerep, Sanktionsavgifter – särskilt i näringsverksamhet s. 278-290.
utdöma administrativa sanktioner.109 I detta hänseende har domstolen valt att jämställa straffrättsliga påföljder och administrativa sanktioner vilket innebär att den klassiska nationella indelningen mellan vad som utgör förvaltnings- respektive straffrätt har suddats ut. Den avgörande frågan enligt Europadomstolen är om det administrativa förfarandet tillerkänner den enskilde ett sådant starkt rättsskydd att påföljdens bestraffande karaktär ges tillräcklig beaktning. Europadomstolens tydliggörande kommer dock med en viss begränsning. Syftet har nämligen inte varit att jämställa administrativa sanktioner och straffrättsliga påföljder fullt ut.110 Medlemsstaten som har att pröva saken måste beakta vilka konsekvenserna är om administrativa sanktioner jämställs med straff. Kort sagt har Europadomstolen gett vägledning i syfte att öka rättssäkerheten vid administrativa förfaranden men överlämnat denna tillämpning helt till medlemsstaterna i fråga. Detta förfarande kan ses som en strävan att skapa ett självständigt förhållningssätt till administrativa sanktioner oberoende av hur de klassificerats i en medlemsstats nationella rätt.111 Anledningen till att Europadomstolen inte varit hårdare i sin bedömning följer av en önskan att inte uppställa hinder för att ett fungerande sanktionssystem kan utvecklas inom förvaltningens egna sfär i medlemsstaterna, vilket varit avgörande för sanktionsavgiftssystemens utveckling.112 Hur denna frihet att utveckla nationella förfaranden för administrativa sanktioner har utnyttjats av Sverige redogörs för vidare i avsnitt 9.3 där en diskussion gällande subjektivt ansvar väcker frågor.
Nyttjandet av ett sanktionssystem vilket i flera hänseenden konkurrerar som ingripandeåtgärd med det faktiska straffet för en gärning är intressant då det har ansetts riskera att urvattna det straffrättsliga begreppet.113 Kritiker av det straffrättsliga reaktionssystemet pekar på hur vissa straff för brott anses oskäligt lindriga i förhållande till de administrativa sanktioner för samma gärning som anges i den administrativa lagstiftningen. Exempelvis innebar det (sedermera borttagna) systemet med skattetillägg för oriktigt lämnade deklarationsuppgifter en avgift för individen motsvarande 40 procent av den undanhållna inkomstskatten.114 Att beräkna tillägget på en procentuell basis innebar av förklarliga skäl att ett stort undanhållet belopp renderade ett mycket stort tillägg och sanktionen kunde därmed hamna på miljonbelopp. Den straffrättsliga motsvarande
109 Nilsson, m.fl., s. 55.
110 Se bland annat Jussila mot Finland no 73053/01 p 43 samt van Dijk m.fl. 2006 s. 544.
111 Nilsson, m.fl., s. 55.
112 Jfr Nilsson, m.fl s. 160.
113 Ulväng, Straffbegreppet, SvjT 100 år festskrift, s. 232.
konsekvensen är den påföljd som utdelas för osant intygande i den straffrättsliga lagstiftningen vilket normalt inte föranleder annat än böter eller villkorlig dom.
Faktum är således att många administrativa sanktionssystem har ingripandeåtgärder vilka i flera fall motsvarar minst samma grad av lidande för individen som den motsvarande straffrättsliga påföljden. En avgörande skillnad är dock att dessa sanktioner i huvudsak tjänar ett allmänpreventivt syfte, på så sätt att de ska vara avskräckande men även ha en effektiv tillämpning. Ett straff däremot anses vanligen förmedla en form av klander eller en moralisk värdering. Att enbart nöja sig med denna distinktion i ett försök att motivera en sådan påföljdsuppdelning innebär dock att man blundar för ett avgörande problem med parallella system. Ulväng beskriver hur den avgörande problematiken i nämnda avseende är att det är samma straffbelagda gärning vilken utlöser respektive påföljd.115 För det fall själva straffet, det vill säga, den moraliska och klandrande funktionen är lindrigare än den administrativa sanktionen så blir detta en sekundär påföljd, vilket inte är önskvärt. Detta utgör i sin tur ett problem ur perspektivet proportionalitet i förhållande till repression. Ett straff kan förvisso rangordnas på i princip vilket sätt som helst, däremot måste det sättas i relation till någonting då straffmätningen i annat fall förlorar betydelse. Om påföljden som ska uttrycka klander inte står i rimlig proportion till den administrativa sanktionen riskerar man att behöva höja den straffrättsliga påföljden enbart i syfte att behålla begreppet ”klander”. Om inte detta görs riskerar straffrätten att förlora sin roll av att utgöra den moraliska gränsen för vad som är rätt och fel. Ulväng menar således att det utefter en proportionalitetsaspekt är straffrätten som måste vara distributören av de strängaste sanktionerna. Anledningen att höja straffen i detta fall är dock en direkt följd av de administrativa sanktionernas uppbyggnad. Dessa är i sin tur utformade enbart utifrån intresset att ha effektiva och avskräckande medel för att motverka ett beteendemönster och innehar ingen direkt moral eller klander.116 Med detta sagt anser inte Ulväng att straffrättens position är utsatt för något direkt hot på grund av detta parallellsystem.117 Att systemet med administrativa sanktioner i LBF inte resulterat i någon förändring av de straffrättsliga påföljderna för exempelvis penningtvättsbrott är därmed inte förvånande. Med beaktande av att detta parallellsystem i högsta grad är aktuellt blir därmed nästa fråga att utreda hur de administrativa sanktionerna i LBF förhåller sig till förbudet mot dubbelbestraffning. I detta hänseende blir det relevant att se över hur vårt grannland Danmark har valt att implementera samma sanktionsmöjligheter av kapitaltäckningsdirektivet i sin lagstiftning.
115 Ulväng, SvjT 100 år festskrift, s. 231.
116,A.a. s. 231 f.