Bonus-malus

För att stimulera minskade utsläpp av växthusgaser från nya bilar lämnar

regeringen i budgetpropositionen för 2018 ett förslag på hur ett s.k. bonus–malus- system för nya lätta fordon skulle kunna utformas, där miljöanpassade fordon med relativt låga utsläpp av koldioxid premieras vid inköpstillfället genom en bonus

55 _{Konjunkturinstitutet studerar t.ex. i sin årliga rapport Miljö, ekonomi och politik 2015}

fördelningseffekterna av höjd koldioxidskatt för hushåll utifrån inkomstnivå respektive boenderegion. Resultaten pekar på att den regionala dimensionen är starkare än inkomstdimensionen, samt att boende i glesbygd riskerar att påverkas mer än boende i storstad och tätort.

medan fordon med relativt höga utsläpp av koldioxid belastas med högre fordonsskatt de fem första åren.

POSITIVA, MEN BEGRÄNSADE, EFFEKTER AV BONUS-MALUS

Naturvårdsverket har låtit analysera effekterna av det föreslagna bonus-malus- systemet med en simuleringsmodell (se avsnitt 3.3). Analysen visar att systemet kommer ha en positiv, men begränsad, påverkan på utsläppen från nya personbilar. Hur stor effekten blir påverkas i hög grad av utvecklingen av elbilsmarknaden. Ju större utbud, desto större gensomslag har styrmedlet.

Resultaten från studien är dock beroende av modellen och de antaganden som görs. Det finns alltså anledning att tro att resultaten från modellberäkningen är i

underkant.

EN SNABB OMSTÄLLNING ÄR MÖJLIG, MEN SVÅR ATT FÖRUTSÄGA

Marknaden för personbilar utvecklas fort, inte minst med avseende på elbilar, att då försöka förutsäga vad som kommer ske på marknaden utifrån historiska

köpbeteenden är svårt. Mer eller mindre omfattande förändringar i köpbeteenden kan också tänkas uppstå på relativt kort tid då attityder, priser, och styrmedel samverkar. Den analys av bilparkens utveckling som Naturvårdsverket låtit göra förmår inte fånga plötsliga förändringar i konsumenternas beteenden. Men analysen visar ändå tydligt hur utbudet (antalet tillgängliga bilmodeller och priset på dessa) har en förhållandevis stor påverkan på hur verkningsfullt bonus-malus- systemet kan förväntas bli.

Den försiktiga effekten av bonus-malus-systemet kan också förklaras av att nybilskonsumenter historiskt sett märkestrogna, vilket också fångas av den modellen som använts för Naturvårdsverkets analys. Skulle en större rörlighet mellan bilmärken uppstå ökar sannolikt efterfrågan på nya bilar med låga utsläpp. Att utbudet idag är begränsande för konsumenter som vill köpa en elbil

illustrerades i simuleringsstudien av det faktum att en högre introduktionstakt av nya modeller inom alla märken gjorde att bonus-malus-systemet fick större genomslag.

Ytterligare en förklaring till att effekten av bonus-malus-systemet inte blir större är bilparkens omsättningstakt som i praktiken utgör ett maxtak för hur mycket utsläppsminskningar som kan uppnås. Som ett illustrativt exempel kan det nämnas att om samtliga nya bilar som säljs i Sverige mellan 2018 och 2030 är

nollemissionsbilar så skulle de totala utsläppen från bilparken, enligt

bilparksmodellen, år 2030 vara en tredjedel av utsläppen 2018. Detta kan jämföras med det mest teknikoptimistiska av de analyserade scenarierna som, med ett bonus- malus-system, istället minskade utsläppen med en tiondel.

För att illustrera möjligheterna att med bonus-malus-systemet påverka personbilsutsläppen, analyserades även ett scenario där såväl bonus- som malusdelen fördubblades i förhållande till den nu föreslagna utformningen. Med denna kraftigare utformning minskar utsläppen 2030 istället med 2,2 %, i

förhållande till scenariot med den i budgetpropositionen föreslagna utformningen på bonus-malus-systemet (att jämföras med 1,3 %). Antas samtidigt den snabbare teknikutvecklingen för elfordon, minskar utsläppen istället med 4 % (att jämföras med 2,3 % i kapitel 4).

KOSTNADSEFFEKTIVITET

Någon bedömning av bonus-malus-systemets kostnadseffektivitet har inte gjorts utifrån den simuleringsstudie som Naturvårdsverket låtit göra. På ett principiellt plan kan det konstateras att generellt verkande styrmedel, såsom beskattningen på drivmedel, som bäst satta att bidra till att klimatmålen nås till så låga kostnader för samhället som möjligt. Det finns dock två motiv för att komplettera prissättningen av utsläpp med annan styrning: förekomsten av andra marknadsmisslyckanden och faktorer som begränsar implementeringen av en effektiv politik.56 _Beträffande bonus-malus-systemet kan det hävdas att båda motiven är giltiga, något som t.ex. Bonus-malus-utredningen pekade på (SOU 2016:33). I vilken utsträckning det första motivet – förekomsten av andra marknadsmisslyckanden – kan anses giltigt är en empirisk fråga som med fördel kan utredas vidare i samband med den planerade utvärderingen av bonus-malus-systemet. Det andra motivet är både enklare och svårare att uttala sig om då omfattningen på de politiska svårigheterna kopplade till att höja koldioxidskatten i grunden bygger på en subjektiv

bedömning.

Vidare bör en bedömning av bonus-malus-systemets kostnadseffektivitet även beakta hur styrmedlet interagerar med andra styrmedel. I och med utformningen på EU:s koldioxidkrav från nya bilar kan det finnas en risk att styrning mot en mer ambitiös minskning av utsläpp från nya bilar i ett enskilt medlemsland endast leder till lägre utsläpp i det enskilda landet, utan att utsläppen i EU påverkas.57 _Även denna fråga bör därför med fördel också belysas i samband med den kommande utvärderingen av bonus-malus-systemet.

Den översyn av beskattningen inom transportområdet som myndigheterna inom SOFT anser behöver göras på sikt, bör även inkludera subventioner och

beskattning av fordon.

56 _{Se t.ex. Söderholm (2012) Ett mål flera medel. Styrmedelskombinationer i klimatpolitiken.}

Naturvårdsverket rapport 6491

Statsfinansiella effekter

Naturvårdsverket har också utifrån resultaten i bilparksmodellen låtit genomföra uppskattningar avseende de finansiella effekterna av förslaget i

budgetpropositionen. Beräkningarna avser bonusutbetalningar,

fordonsskatteintäkter samt intäkter från förmånsbeskattningen. Beräkningarna är att betrakta som grova uppskattningar, men det går dock att dra några generella

slutsatser.

Jämfört med referensscenariot innebär en snabbare introduktion av elfordon en ökad belastning på de statliga finanserna (dvs intäkterna från fordons- och förmånsskatter från nya bilar är lägre än bonusutbetalningarna).

Budgetpropositionens förslag om ett bonus-malus-system ger ett påtagligt ökat tillskott till statskassan, något lägre vid en snabbare introduktion av elfordon.

SLUTSATSER

 Bonus-malussystemet kan förväntas ge positiva, men begränsade, effekter på utsläppen från nya bilar.

 Naturvårdsverket bedömer att uUtvecklingen sannolikt kommer gå snabbare än vad resultaten från simuleringsstudien antyder.

 Konsumenternas märkestrohet i kombination med ett smalt utbud av elbilsmodeller, liksom bilparkens omsättningstakt bidrar till att begränsa bonus-malus-systemets verkningsfullhet.

 Styrmedlets kostnadseffektivitet är svårbedömd, och kan komma att behöva utvärderas särskilt i den planerade utvärderingen.