Naturvårdsverket har det centrala ansvaret för områdesskyddet enligt miljöbalken 7 kap, 2 §. Det innebär bl.a. finansieringen av länsstyrelsernas kostnader för skötsel. Verket fördelar medel ur anslaget Åtgärder för biologisk mångfald genom årliga beslut.
De medel som Naturvårdsverket avdelar för länsstyrelsernas arbete med skötsel av skyddade områden har mer än fördubblats de senaste fem åren. Under år 2003 fick länsstyrelserna 131,6 miljoner kronor och för år 2004 185,4 miljoner kronor, att jämföra med 72,5 miljoner kronor för år 2000.
En viktig uppgift för den centrala naturvårdsmyndigheten är också att följa upp verksamheten och sprida kunskap om hur olika naturtyper kan skötas. En särskild handbok om Bildande och förvaltning av naturreservat har utarbetats.5 Målgrupp
är länsstyrelser och kommuner, dvs. de som har rätt att inrätta naturreservat. Hand- boken innehåller främst vägledning för den formella gången vid bildande av natur- reservat. Ca tio procent av bokens sidor ägnas åt förvaltning av naturreservat – tio sidor åt förvaltning och fem åt uppföljning.
I bilagor till denna handbok finns dock viss vägledning om formulering av be- varandemål och två exempel på skötselplaner (i bilaga 2 respektive bilaga 7). Den enda vägledning som ges för den praktiska skötseln är ”några enkla riktlinjer” för miljöanpassning av skötseln t.ex. val av träslag, drivmedel, motortyp (sid. 95).
Dessa riktlinjer gäller i första hand statliga naturreservat och tycks inte ha varit föremål för någon form av nytto-/kostnadsanalys. Vi har inte undersökt i vilken mån vissa länsstyrelser kan ha utfärdat ”lathundar” eller instruktioner till sina utfö- rare/entreprenörer när det gäller hur skötseln bör bedrivas.
Förutom handboken har Naturvårdsverket givit ut nya allmänna råd (NFS 2003:3) för natur- och kulturreservat enligt 7 kap. miljöbalken och förordningen om områdesskydd (1998:1252). De har en tyngdpunkt i arbetet med områdesskydd, men berör även överlåtelse av förvaltningsansvar och samfinansiering av skötsel. För Natura 2000-områden finns separata allmänna råd (NFS 2003:17) och en sär- skild handbok.6
Vägledningen i de olika styrdokumenten om vilka krav som länsstyrelsen bör ställa i samband med eventuell överlåtelse av förvaltningen på någon annan, t.ex. avtal, uppföljning, rapportering, uppsägning av delegering, är begränsad enligt vad vi har kunnat finna. När det gäller områden som samfinansieras ställs dock krav på fleråriga samarbetsavtal m.m.
5
Bildande och förvaltning av naturreservat – Handbok, Naturvårdsverket, Handbok 2003:3. När det gäller skötsel finns även en äldre handbok med högre ambitionsnivå ”Handbok för naturvårdsförvalt- ning” 1987.
6
Betydelsen av ett aktivt lokalt deltagande i skyddet och skötseln understryks också i nya handböcker och allmänna råd om bildande av naturreservat respektive Natura 2000-områden. Markägarna får nu också ökade möjligheter att förstå processen genom det nya webbmaterialet Hur bildas ett naturreservat?, med svar på ett antal vanliga frågor från markägare.
Naturvårdsverkets roll i förvaltningen av skyddade områden är i ökande grad inriktad på att ge vägledning till länsstyrelser och andra myndigheter. Naturvårds- verkets naturresursavdelning, enheten för skötsel, har t.ex. löpande kontakter med länsstyrelserna i skötselfrågor.
Årligen hålls en konferens med representanter för länsstyrelsernas naturvårds- enheter (motsvarande). Skötselenheten besöker varje år ett antal länsstyrel- ser/naturvårdsenheter för att diskutera aktuella skötselfrågor.
Naturvårdsverket arrangerar återkommande utbildning och ger information för länsstyrelser och övriga förvaltare av skyddade områden. Den vägledande verk- samheten behandlas utförligare i kapitlet 7 om kunskapsförmedling och erfaren- hetsutbyte.
4.4 Vår bedömning
Naturvården har sedan länge inriktats på ”säkerställande”, dvs. på markåtkomst och på bildandet av naturreservat snarare än på skötseln av befintliga reservat m.m. Att bildandet av reservat behöver mer lagreglering och allmänna råd än skötsel är na- turligt, men skötselns relativt låga ”synlighet” i bl.a. handbokssammanhang är ändå värd att notera.
Den natur som skyddas verkar inte sällan ”förutsättas” bli skött när väl det formella skyddet är ett faktum. Detta kan nog förklara en del av det relativa oin- tresset för hur det står till ute i reservaten vad gäller naturvärden och för skötselfrå- gor mer allmänt.
En bakåtblick visar att Naturvårdsverkets ambition att agera som ledare, ut- vecklare och förnyare av skötselarbetet inom ”naturvårdskoncernen” har varierat över tiden.
Åren kring 1990 var verket starkt drivande när det gällde att förnya och utveck- la skötseln. (Jfr bl.a. Allmänna råd 1990:8). Sett över en längre tidsperiod kan man få intrycket att Naturvårdsverket ibland betonar rollen som en aktiv leda-
re/huvudkontor i ”naturvårdskoncernen”, med ambitioner att påverka skötselarbe- tets inriktning och former. I andra perioder betonas i stället rollen som i huvudsak finansiär av självständiga myndigheters (länsstyrelsernas) skötselarbete.
I och med att en skötselenhet 2002 på nytt inrättades vid Naturvårdsverket har ambitionsnivån för skötselfrågor åter höjts. Vi ser de nya allmänna råden och handboken för naturvårdsarbetet, inklusive Natura 2000, som ett uttryck för detta. Andra sådana uttryck är att kursverksamheten har utökats och att man planerar länsvisa utvärderingar av skötselarbetet/skötselmedlens användning.
Dessutom har medel fördelats om från områdesskydd (skydd av nya områden) till skötsel av befintliga reservat m.m. Åtskilligt görs för att på några års sikt för-
bättra kunskapsläge och uppföljning7 (Jfr avsnitt 7.3). Våra intervjuer visar att Naturvårdsverkets arbete de senaste åren med handböcker, utbildningar och förval- tarträffar har uppskattats och bedömts positivt av länsstyrelserna.
Vi menar dock att några viktiga funktioner inte får den uppmärksamhet de för- tjänar. Det gäller dels sådant som har att göra med skötselarbetets resultat, dels med utveckling och utvärdering av skötselmetoder och kunskapsspridning bland förvaltare och utförare av erfarenheter och resultat.
Som vi utvecklar närmare i kapitel 5 och 7 ser vi här ett stort utrymme för sam- verkan på och mellan olika nivåer. Utgångspunkten bör vara att kunskapen om skötsel framför allt finns regionalt och lokalt (hos länsstyrelser–kommuner– skogsvårdsstyrelser–entreprenörer m.fl.).
Vi anser att Naturvårdsverket har ett särskilt ansvar dels när det gäller att öka utbytet av kunskaper och erfarenheter, dels när det gäller att hålla kontakt med forskarvärlden vad gäller forskning och utveckling i fråga om skötsel.
Man skulle kunna tänka sig att inrätta ett antal tjänster som ”skötselexperter” vid några länsstyrelser. Dessa experter skulle ha särskilt god kunskap om skötsel- metoder och/eller skötseln av olika habitat på samma sätt som man inom miljö- skyddet har branschexperter ute i länen och länsexperter i kalkningsverksamheten.
Vi menar också att Naturvårdsverket är väl återhållsamt när det gäller att ut- nyttja de möjligheter till styrning som ligger i att årligen fördela mångmiljonbelopp till länsstyrelserna. Dessa pengar ger både makt och ansvar för att se till att pengar- na fördelas och används på bästa sätt.
Naturvårdsverket borde enligt vår mening också medverka till att ett bra sköt- selarbete verkligen uppmärksammas, att visa att det spelar roll hur naturreservaten och Natura 2000-objekten sköts och att man får erkännande för goda insatser.
Naturvårdsverkets nyligen publicerade program Värna Vårda Visa, (Natur- vårdsverkets rapport 5410, oktober 2004) som ligger väl i linje med En samlad naturvårdspolitik är en avsiktsförklaring när det gäller vad Naturvårdsverket kom- mer att prioritera inom sitt arbete med förvaltning och nyttjande av skyddade om- råden. Det innehåller också ett antal klart formulerade mål för skötseln.
Att döma av detta program kommer de närmaste tio åren att innebära ett lyft för skötseln, och detta under Naturvårdsverkets aktiva ledning. Det kan ses som ett positivt uttryck för en vilja att utöva ledarskap från verkets sida. De erfarenheter från skötselarbetet som förmedlats oss i intervjuer och dokument visar samtidigt på behovet av ytterligare prioritering av verkets skötselarbete om det verkligen ska kunna bidra till att målen nås.
7
Jfr OECD:s senaste Environmental Performance Review of Sweden sid. 76 där man rekommenderar Sverige att ”further improve the knowledge base for nature conservation and biodiversity management”.