Innovationer och entreprenörskap är inte bara nödvändiga för tillväxt och utveckling i den varuproducerande sektorn. De spelar en minst lika viktig roll i tjänstesektorn, för att utveckla nya tjänster, effektivi- sera organisationen och sänka kostnaderna. Hur tjänsteproduktionen organiseras – inte minst hur konkurrensen på marknaderna fungerar – är därvidlag av stor betydelse. Regleringar, upphandling och kontroll påverkar drivkrafter och möjligheter för entreprenörer att testa nytt, utmana och innovera inom tjänstesektorerna.
Redan i ett tidigt skede av välfärdssektorernas uppbyggnad gjordes i Sverige ett strategiskt val, nämligen skattefinansiering och i allt väsentligt offentlig produktion av vård, utbildning och omsorg. Den offentliga sektorn var då fortfarande liten, skattetrycket var lågt och dessa tjänster var billiga. Synen var att välfärdstjänsterna var så vik- tiga för samhällets sammanhållning att de borde hållas under offentlig
kontroll och stå utanför den privata marknaden. Fördelningsaspekter och positiva externa effekter kunde motivera både offentlig produktion och finansiering, särskilt inom utbildning och hälsovård. Varken den offent- liga produktionens effektivitet eller huruvida skattefinansiering var den mest ändamålsenliga finansieringsformen diskuterades vid denna tid.
Välfärdstjänster präglas av att de är personalintensiva, och i de flesta fall går det inte att dra ner på personaltätheten utan att kvaliteten blir li- dande. Maskiner kan inte ersätta människor på samma sätt som i indu strin. Därmed är det svårare att få till stånd en lika snabb ökning i produktivi- teten, även om en del undantag finns (främst tack vare IT). Kostnaden för välfärdstjänster kommer därför att stiga, särskilt om medborgarna kräver att kvaliteten på dessa viktiga tjänster höjs. I förhållande till livsmedel, charterresor och mobiltelefoner blir därför vård, utbildning och omsorg allt dyrare. Vi har redan påtalat detta som Baumols kostnadssjuka, efter den tidigare nämnde William Baumol, som påpekade att stråkkvartetten inte kan öka sin produktivitet genom att spela Beethoven fortare.79 Här
ska dock sägas att det finns en del rationaliseringspotential som beror på att en större del av den totala arbetstiden än i dag kan ägnas åt att att pro- ducera tjänsten (under visning, patientid och så vidare) om verksamheter organiseras på ett mer effektivt sätt.
När inkomsterna går upp, stiger efterfrågan på välfärdstjänster ännu snabbare. I ett modernt kunskapssamhälle blir utbildning allt vikti- gare. Kvaliteten på utbildningen måste stiga och utbildningstiden sett över livet behöver öka. Med stigande inkomster skärps också kraven på kvalitet i barn- och äldreomsorg, samtidigt som den demografiska utvecklingen ytterligare höjer efterfrågan på äldreomsorg. Ökade in- komster skapar en snabbt stegrad efterfrågan på sjukvård, samtidigt som snabb teknisk utveckling gör det möjligt att erbjuda allt fler behand- lingar och insatser för tillstånd som tidigare var icke behandlingsbara. Nya medicinska genombrott (mediciner, implantat, titthålsoperationer och så vidare) kan förvisso innebära att vissa specifika ingrepp blir billi-
79. Däremot kan tekniska framsteg till exempel i distributionen av stråkkvartettens upp- trädande – tidigare radio och skivor, numera nedladdning – medföra att allt fler har möjlig- heter att lyssna billigt eller till och med gratis på framträdandet.
Vad som i tider av ökade realinkomster för medborgarna borde vara tillväxtbranscher blir istället ”kostnads- problem”.
gare. Men samtidigt stiger efterfrågan kraftigt på den typen av tjänster då de blir tillgängliga för allt fler – och kraven på kvalitet stiger obönhörligt. Totaleffekten blir vanligen ökade kostnader.80
Den offentliga sektorn har åtagit sig att stå för produktion och skatte- finansiering av just de tjänster som möter den snabbast ökande efterfrå- gan och som har den mest oförmånliga kostnadsutvecklingen. Samtidigt har den ökade internationella integrationen gjort det näst intill omöjligt att höja en redan hög skatteandel av BNP. Sverige har, tillsammans med länder som Danmark och Belgien, ett av världens högsta skattetryck, nästan 50 procent av BNP. Men andelen har – oavsett riksdagsmajoritet – inte stigit på ett drygt kvartssekel utan har istället sjunkit med upp mot tio procentenheter, nedåt mot det europeiska snittet, vilket indi- kerar att skatte taket i stort sett är nått.81
Kombinationen av stigande kostnader och att skatte- taket är nått ger betydande utmaningar. Vad som i tider av ökade real inkomster för medborgarna borde vara tillväxt branscher blir istället ”kostnadsproblem”.82 I tider
när vården för den egna hunden eller katten blir allt mer tillgänglig, kundanpassad och tekniskt avancerad, inför den offentliga sjukvården allt fler subtila grindvakts- funktioner i syfte att hålla nere människors konsumtion
av hälso- och sjukvård. Och media fylls av larmrapporter över personal- brist och låg kvalitet i vård, skola och omsorg.
Vi drar slutsatsen att tjänstesektorn har ett minst lika stort behov av innovationer och entreprenörer som varuproduktionen. Men väl- färdstjänsterna omgärdas av en lång rad restriktioner – finansiering, upphandling, kvalitetskontroll, politisk styrning – som starkt beskär ramarna för vad som kan och bör göras. Flera av dessa behöver stöpas om för att tillåta mer entreprenörskap. Vi återkommer i nästa kapitel med policyrekommendationer.
80. För en omfattande diskussion om denna problematik hänvisas till Eliasson (2009b). 81. Vissa skatter kan naturligtvis höjas, men vi ska inte räkna med breda skattehöjningar som huvudsaklig metod att finansiera framtida utbyggnad av vård, skola och omsorg. 82. Se Murray (2003) och Borg (2010) för en omfattande analys av denna problematik.