Delegering av finanspolitiken i den internationella debatten

motsvarande ”bortkoppling” av den nationella penningpolitiken inte är aktuell, främst USA, Australien och Nya Zeeland.¹

I avsnitt 6.1.1 refereras förslag om institutionella förändringar som ligger förhållandevis nära den formella delegering av penning-politiken som ägt rum i många länder. Kommitténs slutsats är att parallellerna mellan penning- och finanspolitik inte kan dras alltför långt. I avsnitt 6.1.2 diskuteras institutionella lösningar som kommittén anser vara mer lämpliga för finanspolitiken.

6.1.1 Delegering av finanspolitiken i den internationella debatten

Erfarenheterna från delegeringen av penningpolitiken till inom av parlamentet fastställda ramar självständiga centralbanker har i allt väsentligt varit positiva. I den internationella debatten har därför under senare år frågan rests om inte finanspolitikens stabiliserings-politiska uppgift på ungefär motsvarande sätt skulle kunna delege-ras till en oberoende finanspolitisk direktion. Seidman (2001) förslår t.ex. att en motsvarighet till den amerikanska central-bankens Federal Reserve Board (ungefär motsvarigheten till Riksbankens direktion) inrättas inom det finanspolitiska området − en ”Fiscal Policy Board”.² Tanken med en delegering av finanspoli-tikens stabiliseringspolitiska uppgift är i princip densamma som när det gäller penningpolitiken. Genom en delegering till en oberoende finanspolitisk direktion skulle de löpande stabiliseringspolitiska besluten på motsvarande sätt som inom penningpolitiken kunna tas

”på armlängds avstånd” från den dagsaktuella politiken. Därmed minskar risken för en i genomsnitt alltför svag finanspolitik som urholkar de offentliga finanserna och för att finanspolitiska åt-gärder genomförs vid tidpunkter som är stabiliseringspolitiskt olämpliga. En annan fördel skulle vara att den långa besluts-fördröjning som finanspolitik i regel är förknippad med skulle kun-na kortas, eftersom ett oberoende organ i princip borde kunkun-na

1 Se t.ex. Ball (1997), Blinder (1997), Business Council of Australia (1999) och Seidman (2001).

2 En sådan lösning skisseras även i Wyplosz (2002, bilaga 5) under benämningen ”Fiscal Policy Committee”.

agera lika snabbt när det gäller finanspolitiken som en centralbank när det gäller penningpolitiken.

Det finns enligt vår mening starka skäl till varför parallellerna mellan penning- och finanspolitiken inte bör drivas alltför långt.

Det kanske främsta skälet är att finanspolitiken, som vi tidigare konstaterat, har fler uppgifter än penningpolitiken och att flera av dessa är direkt olämpliga att delegera till en oberoende finans-politisk direktion. Förutom att stabilisera ekonomin har finanspoli-tiken såväl allokerings- som fördelningspolitiska uppgifter. När det gäller i synnerhet de fördelningspolitiska uppgifterna har den nationalekonomiska vetenskapen ganska lite att säga. Hur för-delningen i ett samhälle bör se ut är en värderingsfråga som måste lösas på det rent politiska planet.

Problemet är att finanspolitiska beslut som tas i syfte att påverka den samlade efterfrågan i konjunkturstabiliserande syfte samtidigt kan få fördelningspolitiska effekter. Därav följer att en finanspoli-tisk direktion, vars uppgifter är tänkta att vara enbart stabiliserings-politiska, också skulle få ett fördelningspolitiskt inflytande. Förslag om att delegera delar av finanspolitiken till en oberoende direktion måste därför på ett eller annat sätt ta ställning till hur denna poten-tiella konflikt mellan finanspolitikens stabiliserings- och fördel-ningspolitiska uppgifter ska hanteras. Detta är uppenbarligen en mycket svår fråga, men några sätt på vilka konflikten åtminstone kan mildras har föreslagits i den internationella debatten.

Ett förslag i litteraturen går ut på att parlamentet på förhand skulle utforma ett ”stabiliseringspolitiskt paket” med en viss önskad profil.³ Parlamentet skulle t.ex. kunna besluta att en finans-politisk stimulans ska bestå av 80 procent skattesänkningar, 10 pro-cent ökade transfereringar och 10 propro-cent ökad offentlig konsum-tion. Den exakta fördelningen av dessa poster på undergrupper kan också specificeras av parlamentet. Det kan t.ex. besluta att skatte-sänkningen till 70 procent ska gälla personliga inkomstskatter och till 15 procent vardera företagens skatter respektive hushållens indirekta skatter. Av de 70 procenten personliga inkomstskatter skulle man vidare kunna besluta om hur sänkningarna lämpligen ska fördelas på olika inkomstgrupper. På motsvarande sätt skulle man kunna besluta om en önskvärd profil på en finanspolitisk åtstramning. Dessa paket skulle sedan ligga färdiga att användas vid behov.

3 Se Gruen (2001) och Seidman (2001).

Enligt detta förslag skulle den finanspolitiska direktionen vid regelbundna möten besluta om när och i vilken utsträckning ett sådant paket ska träda i kraft. Vid en prognosticerad lågkonjunktur skulle direktionen kunna besluta att genomföra en viss andel av detta på förhand beslutade stabiliseringspolitiska stimulanspaket.

Hur stor andel som genomförs beror på hur svag konjunk-turutvecklingen bedöms bli. När en stabiliseringspolitisk åtgärd vidtas, skulle detta således ske utifrån en fördelningspolitisk profil som riksdag och regering tidigare beslutat om.

Ett alternativt förslag med en delvis annan utgångspunkt, som också diskuterats i den internationella litteraturen, är att den finanspolitiska direktionen ges mandat att ställa upp mål för stor-leken på den offentliga budgetens under- eller överskott.⁴ Direktionen skulle dock inte ha något inflytande över hur de upp-satta budgetmålen uppnås, dvs. den skulle inte kunna påverka fak-torer som budgetens omfång, strukturen på skattesystemet eller fördelningen mellan olika offentliga utgifter. Sådana beslut skulle i stället helt och hållet tas löpande av det politiska systemet. En regering skulle därmed kunna ge t.ex. en budgetbesparing den för-delningspolitiska profil som den önskar.

Även om de refererade förslagen försöker dra en skiljelinje mellan finanspolitikens stabiliseringspolitiska och fördelningspoli-tiska uppgifter, kvarstår uppenbarligen stora problem. Ett exempel är att det kan vara svårt att på förhand specificera ett paket med en fördelningspolitisk profil som är lämplig för alla typer av stör-ningar. En viss störning kan exempelvis, på ett sätt som är svårt att förutsäga, drabba vissa delar av ekonomin betydligt hårdare än andra. Man kan därför vilja genomföra en finanspolitisk stimulans med en annan fördelningspolitisk profil än det på förhand speci-ficerade stabiliseringspolitiska paketet. Det är heller knappast prak-tiskt möjligt att på förhand utforma en hel ”arsenal” med olika paket som på ett önskvärt sätt kan hantera alla typer av störningar som kan drabba ekonomin.

Finanspolitiken är i väsentligt högre grad än penningpolitiken en genuint ”politisk” angelägenhet, främst därför att den har som en viktig uppgift att sörja för en tillfredsställande fördelning i sam-hället. Utformningen av skatter och offentliga utgifter är av central betydelse för medborgarna, som ofta ser finanspolitiken som det viktigaste instrumentet att uppnå olika politiska mål. Man kan

4 Se t.ex. Eichengreen m.fl. (1999) och Wyplosz (2002, bilaga 5).

också se det som att en delegering av delar av den finanspolitiska beslutsmakten skulle stå i strid med mer grundläggande rättsprin-ciper, som t.ex. de svenska medborgarnas rätt att ”sig själva be-skatta”.