4.1 Metod & Material
Denna delstudie utröner, med befintliga doktriner och EG-bestämmelser, EG-rättens företräde och den påverkan som gemenskapen har på den svenska offentlighetslagstiftningen. För att skapa förståelse för de parallella rättsordningarnas lik– och olikheter diskuteras offentlighet och öppenhet i ett avsnitt som berör samspelet mellan EG-rätt och svensk rätt. Detta ligger till grund för en avslutande diskussion om dels den tekniska utvecklingens påverkan på lagstiftningen och dels om integritetsskydd kontra öppenhet inom EG.
Eftersom den svenska personuppgiftslagstiftningen grundar sig på ett EG-direktiv sammanfattas nedan redovisningen av dataskyddsEG-direktivet som görs i delstudie I samt lagstiftning på området öppenhet och utlämnande av allmänna handlingar. Detta i syfte att grundligt redovisa EG-rättens påverkan. Avgörande är även Europakonventionens stadganden om skydd för de mänskliga fri – och rättigheterna.
4.2 Samspelet mellan två parallella rättsordningar
Medlemsstaterna inom EU förbinder sig att tillämpa EG-bestämmelser för att uppnå harmonisering inom gemenskapen. I ambitionen att harmonisera lagstiftningen ingår tillvägagångssättet att försöka få till stånd generella bestämmelser som passar flertalet medlemsstater.
En av demokratins väsentligaste grundpelare har fastställts genom Europakonventionens stadganden om yttrandefriheten i artikel 10. Kopplingen mellan demokrati och yttrandefrihet har dock medfört att formuleringen fått en generell framtoning och kan uppfattas oinskränkt.147 Det finns dock möjligheter att begränsa yttrandefriheten men för att detta skall vara möjligt måste vissa konkreta krav vara uppfyllda148 vilka motsvarar den svenska RF: s bestämmelser i 2:12-13. Vidare i RF 2:23 fastslås att Sverige förbinder sig att inte stifta lagar som strider mot Europakonventionen, dock ges det inte någon möjlighet att upphäva en sådan nationell lag.
Grundtanken har från europeiskt håll varit att handlingar hos EU:s institutioner skall vara hemliga om de inte direkt regleras som tillgängliga, jämför Sveriges ”allmänna” handlingar. Det har emellertid i och med Amsterdamfördraget gjorts vissa ändringar i syfte att
147 Warnling–Nerep, W. ”En orientering i Tryckfrihet och Yttrandefrihet” s. 162ff
148
öppna upp för allmänheten att ta del av dessa handlingar.149 Ändringen i Amsterdamfördraget, vilket resulterade i art 255 Fördraget om upprättandet av Europeiska Gemenskapen, EGF, innebar att öppenhet numera är en huvudprincip inom EU. Det innebär att samtliga fysiska, juridiska personer som bor eller har sitt säte inom EU skall ha rätt till rådets, kommissionens och Europaparlamentets handlingar. Dessutom har EG-domstolen för övrigt utsagt att de undantag som finns från rätten att ta del av handlingar skall tolkas och tillämpas restriktivt.150 Under Sveriges ordförandeskap år 2001 antogs en förordning om allmänhetens tillgång till rådets, Europaparlamentets och kommissionens handlingar, med stöd i artikel 255 EGF. Denna förordning fastställer mångt och mycket EG-domstolens praxis, samt närmare stadgar bestämmelser om det praktiska tillvägagångssättet vid utlämnandet av handlingar. För Sveriges del torde detta vara en klar framgång i bevarandet av den svenska offentlighetsprincipen, då denna är mer vidsträckt än den EG-rättsliga, samt möjligheten att kunna påverka gemenskapen åt samma riktning. Emellertid är detta inte helt självklart. Kritiker, så som Ulf Öberg doktorand i Europarätt vid Stockholms universitet, konstaterar att när strävan att bevara den svenska offentlighetsprincipen genom förordningen tvingades att kompromissa med den europiska, innebar detta att de begränsningar som infördes i tillgängligheten av handlingar även gällde för Sveriges del. Detta uttrycks bland annat i den lojalitetsprincip151 som medlemsstaterna har förbundit sig till. Ett problem som därmed kan uppstå, inträffar om Sveriges offentlighetsprincip uppenbart strider mot gemenskapsrätten och inte kan tolkas genom en gemenskapskonformtolkning. Enligt praxis från EG-domstolen skall medlemsstaten därmed tolka den nationella regeln mot bakgrund av gemenskapsrätten i dess helhet. Är detta ej möjligt skall tillämpningen av den lagstridiga nationella bestämmelsen vägras enligt företrädesprincipen152. Medlemsstaterna skall förhålla sig i linje med EG-rätten på de områden där gemenskapen har beslutskompetens153.
Ytterligare ett eventuellt problem beträffande offentlighet och öppenhet, är om den svenska offentlighetsprincipen inskränks eftersom denna från ett europeiskt perspektiv sett är mer långtgående och dessutom är fast rotad i den svenska grundlagen. Ytterligare harmonisering och bestämmelser riskerar att påverka offentlighetsprincipen negativt.154 Tillämpningen av den svenska offentlighetsprincipen kan på så vis åsidosättas om den strider mot EG-rätten.155
149 Warnling–Nerep, W. ”En orientering i Tryckfrihet och Yttrandefrihet” s. 162ff
150 Bernitz, U., & Kjellgren, A. ”Europarättens grunder” s.129
151
EGF art. 10
152 Hettne, J. & Otken Eriksson, I. ”EU-rättslig metod” s. 111
153 Bernitz, U., & Kjellgren, A. ”Europarättens grunder” s. 106
154 Warnling–Nerep, W. ”En orientering i Tryckfrihet och Yttrandefrihet” s. 161
155
Motsats till vad som framförts innan, finns det även positiv kritik till den svenska förordningen och utvecklingen inom gemenskapen, framförd av främst Olle Abrahamsson rättschef i Justitiedepartementet. Förordningen framställs som en historisk händelse och en enorm framgång för Sveriges ordförandeskap och en klar förbättring av de då rådande bestämmelserna på området offentlighet156. Dessa bestämmelser gav EU:s institutioner makten att avgöra huruvida vissa handlingar fick lämnas ut till allmänheten. Förordningen var en klar förbättring mot detta och skyddade på så vis offentlighetsprincipen. Vidare siar de positiva kritikerna om att den svenska offentlighetsprincipen i framtiden troligtvis kommer att bli mer utbredd och accepterad inom gemenskapen och därmed också mer europisk. Flera medlemsstater lagstiftar för att få en öppnare reglering och få tillstånd en utveckling av handlingars offentlighet i linje med den utveckling som pågår i EU.157 Inom gemenskapen och dess institutioner kommer arbetet med att öka handlingars offentlighet att fortsätta. Medlemsstaterna har möjlighet att föra upp mål i EG-domstolen och utnyttja dess resurser och centrala ställning för att påverka lagstiftningen från insidan.158
4.3 EG-bestämmelser inom öppenhet och skydd för enskilda personer
4.3.1 Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna
RF 2:23 stadgar Europakonventionens företräde och meddelar skydd för de mänskliga fri – och rättigheterna. Sverige har därmed tillsammans med övriga staterna inom den europiska unionen förbundit sig att upprätthålla bland annat yttrandefriheten enligt art.10 Europakonventionen och som även återfinns i RF 2:1 p.1.159 Denna rättighet kan endast inskränkas i lag och inom ramen för vad som är godtagbart i ett demokratiskt samhälle.160 Vidare fastslås i art.8 Europakonventionen ett personligt integritetsskydd som endast får begränsas genom lag, exempelvis till skydd för landets säkerhet.
156
Abrahamsson,O. “Obefogad ängslan för den svenska offentlighetsprincipen” s. 392
157 a.a.s 394
158 www.ec.europa.eu “EU: s öppenhet fick ris och ros på seminarium”
159 Europakonventionen art.1
160
4.3.2 Fördraget d. 7 febr. 1992 om Europeiska unionen, Maastrichtfördraget
I Maastrichtfördraget införlivas Europakonventionens skyddsbestämmelser för de mänskliga fri- och rättigheterna och härmed befästs att gemenskapen skall tillämpa dessa stadganden och erkänna dem vara en del av EG-rätten och de allmänna rättsprinciperna.161
4.3.3 Europaparlamentets och rådets direktiv 95/46/EG av den 24 oktober 1995 om skydd för enskilda personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter
Direktivet syftar till att harmonisera medlemsstaternas offentlighetsslagstiftning och att säkra det fria flödet av personuppgifter. Regleringen är resultatinriktad och gör det möjligt att utforma mer specifika nationella bestämmelser med hänsyn till de mänskliga fri- och rättigheterna, tillika yttrandefriheten samt kraven som framgår av EG-direktivet. Se delstudie I för utförligare beskrivning.
4.3.4 Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1049/2001 av den 30 maj 2001 om allmänhetens tillgång till Europaparlamentets, rådets och kommissionens handlingar
I denna förordning stadgas offentlighets- och subsidiaritetsprincipen vad gäller de beslut som EU:s institutioner tar och de handlingar som därmed blir relevanta. EU, liksom EG, skall genomsyras av öppenhet, till skillnad mot tidigare policy om att handlingar ej i regel skall vara tillgängliga för allmänheten.162 Den öppenhet som genom denna förordning fastslås syftar till att öka legitimiteten och säkra den demokratiska ordningen inom gemenskapen, både vad gäller beslutstagande och medborgarkontroll. Även de grundläggande fri- och rättigheterna i Europakonventionen har beaktats.163
En handling, enligt förordningen, innefattar allt som på något sätt fastslagits i samband med exempelvis ett beslut av EU: s institutioner i bland annat skriftlig form, genom upptagning eller lagring i elektronisk konfiguration, tillika om det är datoriserat.164 Vidare regleras i förordningen grundtanken att alla handlingar inom gemenskapen skall vara tillgängliga. Detta med undantag för de intressen som skulle kunna ta skada av offentlighet där allmänintresset inte väger tyngre.165 Förordningen skall dock inte ändra den befintliga 161 Maastrichtfördraget 6.2 162 Förordning 1049/2001 Ingressp. 1 163 Förordning 1049/2001 Ingressp. 2 164 Förordning 1049/2001 Art. 3a 165 Förordning 1049/2001 Ingressp. 11
lagstiftningen som medlemsländerna har på området, utan endast reglera öppenheten inom gemenskapen.166
Enligt artikel 2 i fördraget finns de olika sätten att göra handlingar tillgängliga stadgade. Ett av dem är att handlingar skall göras direkt tillgängliga i elektronisk form för att kunna tas del av167, undantaget de handlingar som innehåller känsliga uppgifter och därmed kräver samtycke. Dessa skall behandlas med särskilda hänsynstaganden168. Exempel på sådana känsliga uppgifter riskerar att kränka den personliga integriteten169. Det register som skall finnas över tillgängliga handlingar hos institutionerna bör även det finnas i elektronisk form.170
4.5 Avslutning av Delstudie III – Avslutande diskussion
Som tidigare behandlat är PuL ett resultat av EG-bestämmelser, syftet med denna studie är att visa direktivens målsättning, det vill säga reglera offentlighet men samtidigt bredda den. Det är för uppsatsen viktigt att belysa att det inte enbart är nationella lagar som styr, utan att det är även internationella som påverkar den svenska lagstiftningen på området publicering av personuppgifter på Internet. Det är också viktigt att erkänna de likheter som finns mellan svensk- och EG-rätt. De båda uppvisar vikten av att upprätthålla offentlighet och även se till att utvidga den på vissa områden, emellertid med stort beakta att inte riskera kränka enskilda individer. I dagens samhälle, i och med den tekniska utvecklingen främst inom Internet och datorer, finns det en möjlighet att utvidga offentligheten och konstruera nya möjligheter att exempelvis lämna ut allmänna handlingar. Personuppgifter i sådana handlingar kan då bli speciellt prövade, och det är just vad som direktiven skall reglera det vill säga denna avvägning mellan offentlighet och sekretess. Ett sådant här område är svår bedömt, speciellt med tanke på att kränka någons personliga integritet är högst subjektivt vilket leder till en fall till fall prövning.
Uppsatsen hade som ambition att även ta upp rättsfall från EG-domstolen för att på så vis kunna urskilja en utveckling inom området offentlighet och sekretess eller åtminstone få vissa exempel på vad personlig kränkning kan innebära. Emellertid återfanns ej rättsfall som hade direkt anknytning till uppsatsens syfte, det vill säga publicering av personuppgifter på Internet vad gäller bygglov. Detta kan säkert ha sin förklaring att det inte 166 Förordning 1049/2001 Ingressp. 15-16 167 Förordning 1049/2001 Art. 2 p.4 168 Förordning 1049/2001 Art. 2 p.5 169 Förordning 1049/2001 Art. 4 p.1b 170 Förordning 1049/2001 Art. 11 p.1
finns någon oklarhet i hur regleringarna skall tillämpas vad just gäller bygglov och de personuppgifter som kan bli publicerade på Internet. De rättsfall som fanns på området offentlighet behandlade situationer såsom publicering av persons hälsa eller arbetsförmåga, något som bidrog till att en generalisering eller tolkning av dessa rättsfall sågs som omöjlig eller i alla fall för onaturlig.