Det delegerbara lagområdet

Till det delegerbara lagområdet hör, som tidigare har nämnts (se 2.3.1), sådana angelägenheter inom dess primärområde som riksdagen kan överlåta till andra organ, i första hand regeringen, att reglera. Två vida ämnesområden dominerar lagområdet: betungande offentlig rätt och kommunalrätt. Beträffande dessa tu lämnas nämligen riksdagen, med undantag för vissa specifika ämnen som t.ex.

skatt och fängelsestraff, en generell möjlighet att delegera sin föreskriftsmakt till regeringen (RF 8 kap. 2 § 2–3 pp. jfr med 3 § 1 st.).⁹⁸ Därtill omfattar området även fem andra ämneskategorier, bl.a. regler kring moratorium. I det följande ska framställningen framförallt att uppehålla sig vid de två första, inte

98 Denna lagtekniska konstruktion infördes i samband med 2010 års grundlagsreform och skiljer sig, kan det noteras, väsentligt från den som innan dess fanns i regeringsformen, vilken istället var uppbyggd så att de ämnen inom vilka delegation var tillåten räknades upp. Skälet till att den ordningen utmönstrades var främst att den hade vållat besvär i den praktiska tillämpningen.

Bl.a. fick regeringen vid flera tillfällen kritik av Lagrådet för att den, synbarligen i syfte att upprätthålla en effektiv och smidig lagstiftningsprocess, hade försökt att ”pressa in” en viss angelägenhet under något av de uppräknade områdena, se prop. 2009/10:80 En reformerad grundlag, s. 221 f. och t.ex. prop. 2008/09:132 Fingeravtryck i pass, s. 29. Den höga detalje-ringsgraden i uppräkningen gjorde det vidare nödvändigt med återkommande grundlagsänd-ringar. Som exempel kan nämnas ämnet ”kulturmiljö”, som lades till i grundlagen först en bit in på 2000-talet sedan Håkan Strömberg och, lite senare, Kulturarvsutredningen hade upptäckt att detta ämnesområde saknades i uppräkningen, se Strömberg, Håkan, Några kommentarer till ordningslagen, FT 1994 s. 1 ff. samt SOU 1996:128 Skyddet av kulturmiljön. En översyn av kulturminneslagens bestämmelser om byggnader och kulturmiljöer, prästgårdar, kyrkstäder och ortnamn, s. 280 ff. och prop. 2001/02:72 Ändringar i regeringsformen – samarbetet i EU m.m., s. 45 ff. Se vidare avsnitt 5.2.3.

minst av det skälet att det – som det kommer att visa sig (se 2.3.5) – främst är företeelser inom dessa ämnesområden som i sin tur kan delegeras vidare till statliga förvaltningsmyndigheter och kommuner att normera i riksdagens och regeringens ställe. Som tidigare har aviserats (se 2.3.2) kommer därvid även de undantag som gäller för skatt, exekution och annan rättsverkan av brott än böter att undersökas. Avslutningsvis kommer något kort att sägas om de fem andra ämneskategorierna som, definitionsmässigt, hör till området.

Enligt regeringsformen är det betungande offentlig rätt om reglerna ifråga tar sikte på förhållandet mellan enskilda och det allmänna, under förutsättning att de innebär skyldigheter för enskilda eller i övrigt avser ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden (RF 8 kap. 2 § 2 p.). Innan 2010 års ändringar tillhandahöll grundlagstexten några vägledande exempel på när så kunde anses vara fallet. Dessa typfall, vilka bl.a. var föreskrifter om brott och rättsverkan av brott, om skatt till staten samt om rekvisition eller annat sådant förfogande, var emellertid delvis missvisande såtillvida att stadgandet i reali-teten hade – och alltjämt har – större räckvidd än vad dessa gav uttryck för.⁹⁹ Så anses t.ex. begreppet ”ingrepp” inte enbart relatera till så allvarliga åtgärder som straff, förverkande och rekvisition, vilket exemplen ger intrycket av, utan avser intrång av det allmänna i den enskilda rättssfären mera allmänt. Och när det gäller ”skyldigheter” i förhållande till det allmänna så går det ju onekligen att tänka sig många slag av sådana vid sidan av åliggandet att erlägga skatt till staten. Att det är fråga om ingrepp och skyldigheter är inte heller, vilket man också kan förledas att tro, nödvändigtvis liktydigt med att föreskrifterna alltid måste vara till nackdel för den enskilde; Tvärtom tar grundlagsstadgandet inte enbart sikte på inskränkningar i den ursprungliga sfären av faktisk och rättslig handlingsfrihet, utan även på bestämmelser som begränsar tidigare åtgärder av det slaget och som således på sätt och vis kan sägas förbättra den enskildes ställning (se t.ex. RÅ 2002 ref. 8, RÅ 2006 not. 44 och HFD 2013 ref. 37).¹⁰⁰ Det andra stora ämnesområdet är, som nyss nämndes, kommunalrätt, vilket det enligt grundlagen är fråga om då reglerna rör grunderna för kommunernas organisation och verksamhetsformer och för den kommunala beskattningen samt kommunernas befogenheter i övrigt och deras åligganden (RF 8 kap. 2 § 3 p. jfr med 3 § 1 st.). Det bör emellertid noteras att det, såvitt gäller regler om organisation, verksamhet och beskattning, just bara är grunderna som omfattas

99 Se Strömberg, Håkan, Normgivningsmakten enligt 1974 års regeringsform, 3 uppl., Jurist-förlaget i Lund, Lund, 1999, s. 73.

100 Se prop. 1973:90 Kungl. Maj:ts proposition med förslag till ny regeringsform och ny riks-dagsordning m.m., s. 210 och s. 301. Se också Strömberg, Håkan, Normgivningsmakten enligt 1974 års regeringsform, 3 uppl., Juristförlaget i Lund, Lund, 1999, s. 74 f. och Essen, Ulrik von, Delegation av föreskriftsrätt, FT 2009 s. 117 ff. Utanför stadgandets tillämpningsområde faller dock sådana, bör det kanske förtydligas, offentligrättsliga föreskrifter som till sin karaktär är helt gynnande eller neutrala, vilka i stället hör till regeringens restkompetens (se 2.3.4).

av lagkravet och som alltså hör till det primära lagområdet (jfr 2.3.1).¹⁰¹ Någon motsvarande distinktion mellan grunder och detaljföreskrifter stadgas däremot inte i det andra ledet i bestämmelsen, d.v.s. när det gäller kommunernas skyl-digheter och befogenheter i övrigt, varför dessa i sin helhet faller inom det delegerbara lagområdet.

Mot bakgrund av vad som ovan har sagts står det klart att lokala ordnings-föreskrifter, vilka genomgående är sanktionerade med straffansvar och således utgör föreskrifter om brott (jfr BrB 1 kap. 1 §), är betungande offentligrättsliga bestämmelser. Så har saken också unisont kommit att uppfattas i samtliga de skilda lagstiftningsärenden varigenom det inrättats en möjlighet att meddela lokala ordningsföreskrifter.¹⁰² Det kan emellertid noteras att i den mån ett be-myndigande från riksdagen till regeringen medger att den senare i sin tur får delegera sin kompetens vidare till kommunerna, torde det även kunna sägas beröra kommunernas skyldigheter och befogenheter i övrigt och i sådana fall är det ju – strängt taget – också fråga om kommunalrättsliga regler (se ovan).

Eftersom båda kategorierna tillhör det delegerbara lagområdet så har det dock inte någon direkt betydelse för möjligheten att lämna vidare föreskriftsmakten till andra samhällsorgan.

Som ovan visats så finns det alltså vidsträckta möjligheter för riksdagen att överlåta sin normgivningsmakt till andra samhällsorgan inom ämnesområdena betungande offentlig rätt och kommunalrätt. Tre specifika delämnen är dock, som tidigare har nämnts (se ovan och 2.3.2), undantagna från möjligheten till delegation. Dessa får sålunda bara normeras av riksdagen själv. Det första är bestämmelser om annan rättsverkan av brott än böter (RF 8 kap. 3 § 1 p.). Att delegation av föreskriftsmakt som innefattar fängelse inte är tillåten framgår visserligen redan – åtminstone indirekt – av skyddet mot frihetsberövanden utan stöd i lag (RF 2 kap. 8 § jfr med 20 §, jfr 2.3.2), men genom den aktuella bestämmelsen hindras riksdagen därutöver också från att lämna ifrån sig rätten att föreskriva sådana påföljder som t.ex. villkorlig dom, förverkande av egen-dom och företagsbot (jfr BrB 1 kap. 3 och 8 §§).¹⁰³ Så länge påföljden stannar

101 Eftersom detaljbestämmelser sålunda, motsatsvis, faller utanför det primära lagområdet kan regeringen i princip besluta sådana med stöd av restkompetensen (se 2.3.4). Kompetensfördel-ningen mellan å ena sidan regeringen och å andra sidan kommunerna själva när det gäller dylika detaljregler är delvis oklar, men enligt förarbetena till regeringsformen förväntas regeringen iaktta den återhållsamhet kring normgivningen som är påkallad med hänsyn till den kommunala självstyrelsen, se prop. 1973:90 Kungl. Maj:ts proposition med förslag till ny regeringsform och ny riksdagsordning m.m., s. 306; SOU 2008:125 En reformerad grundlag, s. 559 och prop.

2009/10:80 En reformerad grundlag, s. 222 f.

102 Se t.ex. prop. 1974:166 Kungl. Maj:ts proposition med förslag till ändringar i naturvårdsla-gen (1964:822) och skogsvårdslanaturvårdsla-gen (1948:237) m.m., s. 116 f.; prop. 1992/93:210 om ny ord-ningslag m.m., s. 43; SOU 1999:42 Ny luftfartslag, s. 239 f. och prop. 2001/02:72 Ändringar i regeringsformen – samarbetet i EU m.m., s. 45 ff.

103 Förbudet mot att överlämna till regeringen att föreskriva annan rättsverkan av brott än böter innebär dock inte, vilket är viktigt att påpeka till förekommande av felslut, att förordningar bara

vid böter finns det däremot – som den aktuella bestämmelsen är utformad – inte några grundlagshinder mot att riksdagen lämnar över till andra organ att besluta straffrättsliga regler.¹⁰⁴ Som kommer att visas har det dock inte ansetts vara lämpligt att förvaltningsmyndigheter och kommuner inlåter sig på sådan verksamhet (se 2.3.5). Istället begagnas s.k. blankettstraffbud (se 2.3.6).

Det andra ämnet som är undantaget är regler om skatt, utom i de fall då det är fråga om tull på införsel av varor (RF 8 kap. 3 § 2 p.). Huvudregeln förklaras av att det är en sedan länge rådande princip att skatteangelägenheter hanteras av riksdagen ensam (jfr t.ex. RF 1 kap. 4 § 2 st.).¹⁰⁵När det gäller importtullar är det däremot i regel fråga om ganska okontroversiella bestämmelser, främst motiverade av handels- eller penningpolitiska skäl, varför det inte har ansetts föreligga samma skäl att reservera dessa beslut för riksdagen.¹⁰⁶ Det bör i det sammanhanget påpekas att, till skillnad från när det gäller skatt, är delegation däremot som utgångspunkt alltid möjlig i fråga om offentligrättsliga avgifter.

Huruvida en pålaga är att karaktärisera som en skatt eller som en avgift kan således vara helt avgörande för riksdagens möjligheter att delegera föreskrifts-rätten till andra samhällsorgan.¹⁰⁷

kan sanktioneras med penningstraff. Tvärtom ger regeringsformen uttryckligen riksdagen rätt att, i samband med att den bemyndigar regeringen att meddela regler i ett ämne, även föreskriva annan rättsverkan – t.ex. fängelsestraff eller förverkande – för överträdelse av de bestämmelser som regeringen meddelar med stöd av bemyndigandet (RF 8 kap. 3 § 2 st.). Användningen av sådana s.k. blankettstraffbud är sedan lång tid tillbaka mycket utbredd, se prop. 1973:90 Kungl.

Maj:ts proposition med förslag till ny regeringsform och ny riksdagsordning m.m., s. 314 f.

Bruket av blankettstraffbud har ibland satts i fråga, men det gäller framförallt i sådana fall när densanktioneradegärningeninteharbeskrivsienregeringsförordningutan,eftersubdelegation, i bestämmelser på den lägsta konstitutionella nivån, d.v.s. i föreskrifter från en statlig förvalt-ningsmyndighet eller en kommun. Denna speciella straffrättsliga konstruktion kommer därför attförbigåsidetta sammanhangmenåtervändas till i samband med att möjligheterna att överlåta normgivningsmakt till sådana organ behandlas nedan (se 2.3.6).

104 Set.ex.prop.1975:8Regeringenspropositionomföljdlagstiftningmedanledningavden nya regeringsformens bestämmelser om normgivning, s. 45. Se även Strömberg, Håkan, Normgiv-ningsmakten enligt 1974 års regeringsform, 3 uppl., Juristförlaget i Lund, Lund, 1999, s. 82 f.

105 Se prop. 2009/10:80 En reformerad grundlag, s. 226.

106 Se prop. 1973:90 Kungl. Maj:ts proposition med förslag till ny regeringsform och ny riks-dagsordning m.m., s. 215.

107 Enligt den gängse definitionen är skillnaden mellan dessa tu att en skatt är ett tvångsbidrag till det allmänna utan någon annan motprestation än att det används för det allmännas verksam-het, medan en avgift är något som erläggs för en viss specifik prestation. Därutöver anses en avgift vara för handen när det är frågan om pålagor som tas ut i näringsreglerande syfte, förutsatt att dessa i sin helhet tillförs näringsgrenen ifråga, samt då det handlar om tillsyns- och kontroll-avgifter som tas ut av dem vars verksamhet prövas eller är föremål för tillsynen. I praktiken är gränsen mellan skatter och avgifter inte sällan ganska flytande, se t.ex. SOU 1963:17 Sveriges statsskick, del II, s. 366 och s. 374; prop. 1973:90 Kungl. Maj:ts proposition med förslag till ny regeringsform och ny riksdagsordning m.m., s. 213 ff. och s. 302; prop. 1978/79:170 med för-slag till lag om finansbolag m.m., s. 131 ff.; prop. 1993/94:198 Lag om genetiskt modifierade organismer, s. 162 f.; prop. 1994/95:231 Allmän fiskevårdsavgift, s. 13 f.; prop. 1997/98:45

Det tredje delämnet som riksdagen inte får befria sig från genom delegation är exekutionsrätt (RF 8 kap. 3 § 3 p.). Bestämmelser kring sådant som konkurs och utsökning hör alltså också till det obligatoriska lagområdet.

Som nämndes i inledningen till avsnittet finns det, vid sidan av betungande offentlig rätt och kommunalrätt, också fem ytterligare ämnen i vilka riksdagen får delegera sin normgivningsmakt till andra samhällsorgan. Det första av dem är föreskrifter om moratorium, d.v.s. om anstånd med att fullgöra en viss typ av förpliktelser (RF 8 kap. 4 §). Det andra är bestämmelser om när en viss lag ska träda i kraft m.m. (RF 8 kap. 5 §). Det tredje är regler om skatt som syftar till att reglera trafikförhållandena i en kommun (RF 8 kap. 9 § 2 p.) och det fjärde är föreskrifter kring Riksbanken samt riksdagens och dess myndigheters interna förhållanden (RF 8 kap. 13 §). Det femte och sista ämnet, slutligen, är regler om begränsningar av mötes- och demonstrationsfriheterna med hänsyn till rikets säkerhet eller för att motverka farsot (RF 2 kap. 20 § 2 st.).¹⁰⁸ Inget av dessa fem specialämnen har dock, som lätt inses, någon praktisk betydelse när det gäller möjligheterna att utrusta andra organ med befogenhet att besluta lokala ordningsföreskrifter.