Det möjliga föreskriftsområdet; Om delegation till

Som påpekades redan i inledningen till framställningen (se 1.1) så har vare sig statliga förvaltningsmyndigheter eller kommuner förlänats någon egen, direkt på regeringsformen grundad, rätt att besluta föreskrifter, men kan utrustas med sådana maktbefogenheter genom att riksdagen eller regeringen delegerar delar av sin normgivningsmakt till dem. Det får, enligt regeringsformen, ske i fyra olika fall. Inledningsvis kommer denna kvartett av delegationsgrunder kort att presenteras. Därefter riktas fokus mot den av grunderna som relevant just för lokala ordningsföreskrifter, närmare bestämt RF 8 kap. 10 §, varvid det bl.a.

ska analyseras hur denna bestämmelse är beskaffad och vilka gränser som den möjligen ställer upp, eller anses ställa upp, i fråga om vad som får lämnas över till lägre samhällsorgan att reglera. Men först ska det alltså, som sagt, sägas något om var och en av de skilda grunder på vilka statliga myndigheter och kommuner får utrustas med normgivningsmakt.

För det första får riksdagen bemyndiga en kommun att meddela föreskrifter om betungande offentligrättsliga avgifter och beträffande skatt som syftar till att reglera trafikförhållandena i kommunen (RF 8 kap. 9 §). Stadgandet ger alltså riksdagen möjlighet att överlåta till kommunerna att besluta kring sådant som t.ex. sotningsavgifter, renhållningsavgifter, parkeringsavgifter och s.k.

trängselskatter.¹¹² Föreskrifter av nämnda slag förutsätter ju i allmänhet en så detaljerad geografisk kännedom att de hanteras bäst på lokal nivå, varför det helt enkelt har ansetts mest ändamålsenligt att möjliggöra delegation direkt till kommunerna i fråga om dessa.¹¹³

För det andra får riksdagen uppdra åt Riksbanken att meddela föreskrifter inom bankens ansvarsområde och i fråga om dess uppgift att främja ett säkert och effektivt betalningsväsende samt bemyndiga riksdagens myndigheter i övrigt att meddela föreskrifter som avser förhållandena inom riksdagen eller inom dess myndigheter (RF 8 kap. 13 §). Genom grundlagsregeln öppnas det sålunda upp en möjlighet för riksdagen att lämna över till Riksbanken att med-dela föreskrifter om sådant som t.ex. utformningen av rikets sedlar och mynt samt att bemyndiga Riksdagsförvaltningen eller någon annan underlydande

112 Se t.ex. Holmberg, Erik, Stjernquist, Nils, Isberg, Magnus, Eliason, Marianne & Regner, Göran, Grundlagarna. Regeringsformen, successionsordningen, riksdagsordningen, 3 uppl., Norstedts Juridik, Stockholm, 2012, s. 401.

113 Se SOU 1972:15 Ny regeringsform, ny riksdagsordning, s. 111 f.; prop. 1973:90 Kungl.

Maj:ts proposition med förslag till ny regeringsform och ny riksdagsordning m.m., s. 305 f.;

SOU 2008:125 En reformerad grundlag, s. 562 f. och s. 778 samt prop. 2009/10:80 En refor-merad grundlag, s. 228 och s. 272. Se också SOU 2006:109 Ett enhetligt sanktionssystem för felparkering, s. 128 f.; SOU 2003:61 Trängselavgifter, s. 101 f. och prop. 2003/04:145 Träng-selskatt, s. 32 f. Det är alltså, kan det noteras, här delvis fråga om ett av praktiska skäl påkallat undantag från den grundläggande principen om riksdagens exklusiva normgivningskompetens på skatteområdet (se 2.3.3).

myndighet att utfärda personaladministrativa föreskrifter och andra regler med bäring på den inre verksamheten vid riksdagen.¹¹⁴

För det tredje får regeringen befullmäktiga en myndighet under regeringen eller någon av riksdagens myndigheter att meddela regler kring verkställighet av lag och andra bestämmelser som inte enligt grundlagarna måste meddelas av riksdagen (RF 8 kap. 11 § jfr med 7 §). Vad som är för handen är alltså en möjlighet för regeringen att delegera sin direkt på regeringsformen grundade befogenhet att besluta verkställighetsföreskrifter och föreskrifter med stöd av restkompetensen (se 2.3.4) till underlydande myndigheter eller till riksdagens myndigheter.¹¹⁵ Riksdagsmyndigheterna får emellertid inte ges rätt att besluta bestämmelser om sina interna förhållanden och inte heller om förhållandena inom riksdagen (RF 8 kap. 11 § 2 men.), utan den befogenheten måste alltjämt delegeras till dem från riksdagen (jfr RF 8 kap. 13 §).

Som delvis redan tidigare har konstaterats (se 2.3.3 och 2.3.4) så ger inget av de tre hittills behandlade grundlagsstadgandena stöd för att utrusta statliga förvaltningsmyndigheter eller kommuner med en befogenhet att besluta lokala ordningsföreskrifter. Det gör däremot det fjärde, som stadgar att om riksdagen med stöd av RF 8 kap. bemyndigar regeringen att meddela föreskrifter i ett visst ämne så kan riksdagen också medge att regeringen i sin tur får överlämna till en förvaltningsmyndighet eller en kommun att besluta föreskrifter i ämnet (RF 8 kap. 10 §). Genom den bestämmelsen öppnas det alltså upp en möjlighet för riksdagen att lämna över sin föreskriftsmakt inom praktiskt taget hela det delegerbara lagområdet – inklusive betungande offentlig rätt (se 2.3.3) – till statliga förvaltningsmyndigheter och kommuner. Till skillnad från de tidigare presenterade delegationsgrunderna är det emellertid i detta fall inte fråga om en överlåtelse i ett rakt led direkt från riksdagen eller regeringen till de lägre samhällsorganen, utan om en rätt för regeringen att, med riksdagens tillåtelse, vidaredelegera – eller, som det ofta benämns, subdelegera – den föreskriftsrätt

114 Se bet. 1990/91:KU20 Vissa normgivningsfrågor rörande riksbanken m.m., s. 10 f.; bet.

2001/02:KU13 Författningsfrågor m.m., s. 9 ff.; SOU 2008:125 En reformerad grundlag, s. 779 och prop. 2009/10:80 En reformerad grundlag, s. 273.

115 Att regeringen har fått möjlighet att delegera normgivningsmakt till myndigheter som lyder under riksdagen kan framstå som en besynnerlig ordning; Varför denna omväg via regeringen?

Den lagtekniska lösningen har emellertid sin förklaring i att grundlagslagstiftaren å ena sidan har önskat att tillskapa en möjlighet för Riksbanken att meddela verkställighetsföreskrifter till lagar på bankens verksamhetsområde, men å andra sidan har velat förebygga normkonflikter med liknande bestämmelser från regeringen eller myndigheter under regeringen. Genom att låta alla verkställighetsregler utgå från regeringen, istället för från både riksdagen och regeringen, så undviks ett system med parallella ordningar där två skilda organ på samma normhierarkiska nivå – t.ex. såväl Riksbanken som en förvaltningsmyndighet under regeringen – skulle kunna tänkas ha befogenhet att reglera samma sak, se bet. 1990/91:KU20 Vissa normgivningsfrågor rörande riksbanken m.m., s. 6 f.

som den själv via delegation erhållit från riksdagen. Det är alltså, om man så vill, frågan om en tvåstegsdelegation.¹¹⁶

I motsats till övriga delegationsgrunder anges det inte heller några förbehåll med avseende på vilka ämnen som får bli föremål för delegation med stöd av bestämmelsen. Det innebär att om det är tillåtet för riksdagen att delegera sin föreskriftsmakt i ett visst ämne till regeringen, så är det i princip också tillåtet för regeringen att i sin tur lämna den vidare till en förvaltningsmyndighet eller en kommun. Eftersom rätten till vidaredelegation, enligt den avfattning som lagrummet har fått, förutsätter ett föregående medgivande därtill av riksdagen, kan emellertid riksdagen i varje enskilt lagstiftningsärende begränsa rätten för regeringen att skicka vidare kompetensen såsom den finner det lämpligt.¹¹⁷

116 Denna, som det kan synas, lite besynnerliga ordning för kompetensöverföring motiverades, såvitt gäller de statliga förvaltningsmyndigheterna, i motiven till regeringsformen med att den mest rationella funktionsfördelningen måste vara att dessa får sin kompetens från regeringen, som de lyder under, och inte från riksdagshåll, se prop. 1973:90 Kungl. Maj:ts proposition med förslag till ny regeringsform och ny riksdagsordning m.m., s. 319. När det gäller kommunerna var det däremot, kan det konstateras, ingalunda givet under det utredningsarbete som föregick 1974 års regeringsform att dessa överhuvudtaget skulle kunna förlänas någon normgivnings-makt inom det delegerbara lagområdet; Tvärtom förespråkade t.ex. Grundlagberedningen i sitt slutbetänkande att subdelegation inom den aktuella sfären bara skulle få ske till myndigheter under regeringen, se SOU 1972:15 Ny regeringsform, ny riksdagsordning, s. 23 f. och s. 161 f.

I den efterföljande propositionen var emellertid departementschefen av motsatt uppfattning och ansåg att det även borde vara tillåtet med vidaredelegation till en kommun. Ett vägande skäl för det verkar ha varit att bibehålla rätten för kommunerna att besluta lokal ordningsstadgor, hamn-ordningar och hälsovårdshamn-ordningar, se prop. 1973:90 Kungl. Maj:ts proposition med förslag till ny regeringsform och ny riksdagsordning m.m., s. 319. Eftersom de lokala samhällsorganens kompetens i det avseendet redan sedan tidigare vilade på normgivningsbemyndiganden från Kungl. Maj:t (se 3.2), ansågs det därvidlag förmodligen inte som så främmande att kommunerna också fortsättningsvis skulle komma att få sin föreskriftsmakt från regeringshåll.

117 En intressant fråga i detta sammanhang – låt vara något av ett sidospår – är om riksdagen, i sittmedgivandetillsubdelegation,fårbestämmatillvilkenstatlig myndighet som regeringen får lämna vidare föreskriftsmakten. Under lång tid ansågs det vara i sin ordning, se t.ex. Strömberg, Håkan, Normgivningsmakten enligt 1974 års regeringsform, 3 uppl., Juristförlaget i Lund, Lund, 1999, s. 116. Under åren 2007–2009 framhöll dock Lagrådet i en rad yttranden att det egentligen inte finns något stöd i regeringsformen för denna praktik och att det därför skulle stämma bättre överens med ”regeringsformens principer” om bemyndiganden ges en sådan ut-formning att regeringen själv tillåts utse den myndighet som ska meddela regler i ämnet, se t.ex.

prop. 2007/08:17 Nikotinläkemedel i handeln, s. 89; prop. 2007/08:65 Genomförande av det nya maskindirektivet m.m., s. 127 f. och prop. 2009/10:59 Ny myndighetsstruktur på transport-området, s. 75. Se också Lavin, Rune, Lagrådet och den offentliga rätten 2007–2009, Iustus förlag, Uppsala, 2009, s. 79 f. Mot den av Lagrådet förfäktade uppfattningen måste emellertid invändas att förfarandet knappast heller strider mot regeringsformen och att riksdagen faktisk – i egenskap av sin suveränitet som lagstiftare – har en principiell befogenhet att reglera vilket ämne som helst, inklusive fördelningen av maktbefogenheter mellan de statliga myndigheterna under regeringen (jfr RF 8 kap. 8 §). En annan sak är att tekniken med att ange en myndighets namnilagtextkanvaraytterligtopraktiskt eftersom det blir nödvändigt med en lagändring om den utpekade myndigheten senare skulle läggas ner eller byta namn.

Även regeringen själv kan givetvis välja att bara överlåta regelgivning i vissa ämnen till de lägre samhällsorganen. I motiven till regeringsformen togs det i själva verket för givet att regeringen normalt sett inte skulle vidarebefordra all den normgivningsmakt som den erhållit från riksdagen till lägre organ, utan bara valda delar. Så borde t.ex. statliga myndigheter, förklarades det, i allmän-het enbart ges i uppdrag att besluta föreskrifter som mera i detalj fyller ut vad regeringen förordnat om. En något liberalare inställning förfäktades ifråga om avgifter, för vilka det trots allt ansågs vara mest ändamålsenligt att lämna över föreskriftsmakten i sin helhet till de lägre organen, medan tillskapandet av nya straffbestämmelser (jfr 2.3.3), å andra sidan, enligt departementschefen aldrig borde bli föremål för subdelegation.¹¹⁸

En annan angelägenhet inom det betungande offentligrättsliga området som förmodligen – trots de vida delegationsmöjligheterna – också faller vid sidan av vad de lägre samhällsorganen får befatta sig med är följaktligen inrättandet av nya s.k. sanktionsavgifter, d.v.s. sådana ekonomiska sanktioner som påförs en fysisk eller juridisk person i anledning av ett visst rättsstridigt agerande och som tillfaller det allmänna. Dylika pålagor är förvisso stängt taget inte straff i traditionell mening (jfr BrB 1 kap. 3 §), men i förarbeten och i den juridiska litteraturen har det gjorts gällande att sådana ändå, men hänsyn till likheterna med brottspåföljder, bör behandlas på samma sätt som bötesstraff.¹¹⁹ Eftersom frambringandet av straffbestämmelser, som nyss visades, aldrig får bli föremål för subdelegation, bör inte heller sanktionsavgifter kunna bli det. Vad som i detta och föregående stycke sagts om straff och straffliknande bestämmelser innebär att om överträdelser av myndighetsföreskrifter och kommunala regler önskas kunna förenas med dylika sanktioner, måste de uppställas på annat håll än i själva föreskriften. I praktiken sker det, som tidigare har nämnts (se 2.3.3), genom en speciell lagteknisk konstruktion, s.k. blankettstraffbud, vilken läggs fram i nästa avsnitt (se 2.3.6).

En begränsning i den nu föreliggande delegationsgrunden som är viktig att notera är att den inte är tillämplig i samtliga fall i vilka riksdagen överlåter till

118 Se prop. 1973:90 Kungl. Maj:ts proposition med förslag till ny regeringsform och ny riks-dagsordning m.m., s. 320 och prop. 1975:8 Regeringens proposition om följdlagstiftning med anledning av den nya regeringsformens bestämmelser om normgivning, s. 45.

119 Se prop. 1983/84:192 om sanktionsavgifter vid överträdelser av import- och exportregle-ringar, s. 44 och prop. 1993/94:68 Lagändringar på djurhälsoområdet, s. 25 och s. 71 ff. Se även Zila, Josef, I stället för straff. Sanktionsavgifter som kriminalpolitiskt medel mot bagatellbrotts-lighet,Juristförlaget,Stockholm,1992,s.86ff.;Warnling-Nerep,Wiweka,Sanktionsavgifter – särskiltinäringsverksamhet,NorstedtsJuridik,Stockholm,2010,s. 115 ff. och Grundlagen och

”extra fiskeavgift”. Några reflektioner i anledning av ett JO-beslut, FT 1994 s. 83 ff.; Ström-berg, Håkan, Normgivningsmakten enligt 1974 års regeringsform, 3 uppl., Juristförlaget i Lund, Lund, 1999, s. 81 f.; Bull, Thomas & Sterzel, Fredrik, Regeringsformen. En kommentar, 3 uppl., Studentlitteratur, Lund, 2015, s. 188 samt Warnling Conradsson, Wiweka, Bernitz, Hedvig, Sandström, Lena & Åhman, Karin, Statsrättens grunder, 6 uppl., Norstedts Juridik, Stockholm, 2018, s. 241.

regeringen att meddela föreskrifter utan, enligt sin avfattning, enbart om be-myndigandet sker ”enligt detta kapitel”, d.v.s. enligt RF 8 kap. Den citerade frasen lades till i lagrummet år 1977 i syfte att tydliggöra att vidaredelegation med stöd av detsamma inte är tillåten i fråga om de extraordinära befogenheter på normgivningsområdet som regeringen kan utrustas med vid t.ex. krig och krigsfara (jfr nuvarande RF 15 kap. 6 §).¹²⁰ Som det är utformat skär emellertid förbehållet inte bara av den möjligheten, utan också alla andra möjligheter att tillämpa lagrummet i relation till delegationsbestämmelser utanför RF 8 kap.

Det är således inte möjligt att begagna sig av grundlagsstadgandet för att t.ex.

överlåta sådan fri- och rättighetsbegränsande normgivning som undantagsvis faller inom det delegerbara lagområdet (jfr 2.3.3) vidare från regeringen till en statlig förvaltningsmyndighet eller en kommun.¹²¹

Till sist ska det, till förkommande av felslut, betonas att regeringsformen inte i något fall, vare sig enligt den nu aktuella delegationsgrunden eller någon annan, medger att en statlig förvaltningsmyndighet eller en kommun i sin tur får lämna den normgivningskompetens som den erhållit av regeringen vidare till ett annat samhällsorgan eller till en enskild. Så har det t.ex. inte ansetts vara tillåtet för en kommun att överlåta sin föreskriftsrätt i ett visst ämne till ett s.k. kommunalförbund (se HFD 2013 ref. 80). Bildligt skulle det nyss sagda kunna framställas så att de lägre samhällsorganen utgör normgivningsmaktens definitiva slutstationer, vilka får angöras men aldrig passeras.