Klagande: Banverket
Motpart: Nedre Nätraälvens fiskevårdsområdesförening Saken: Tillstånd att anlägga järnvägsbro m.m.
Nyckelord: Tillståndets omfattning, avgift för prövning, vatten- verksamhet
Bakgrund
Miljööverdomstolen tog i denna dom ställning till frågan om byggandet av en järnvägsbro i sin helhet skall betraktas som tillståndspliktig vattenverk- samhet, eller om det enbart är de delar av anläggningen som direkt berör vattenområdet som skall omfattas. Frågan har också betydelse för vilken prövningsavgift som skall utgå och behandlas i domen.
På en etapp av Botniabanan passerar järnvägen Nätraån. Det aktuella målet gällde den ca en kilometer långa järnvägsbron över Nätraåns dalgång. Bron är planerad att utformas så att två av dess stöd placeras inom åns vat- tenområde, medan de resterande fjorton stöden liksom landfästena placeras på land utanför vattenområdet.
Banverket ansökte hos miljödomstolen i första hand om tillstånd att an- lägga och bibehålla två fundament och stöd till en järnvägsbro, samt vissa ytterligare permanenta och tillfälliga anläggningsdelar som direkt berör vattenområdet. I andra hand yrkade verket tillstånd till järnvägsbron som helhet. Ansökningsavgiften borde enligt Banverket fastställas till högst 30 000 kr, baserat på kostnaden för de anläggningar som verket ansåg utgö- ra vattenverksamhet. Banverket vidhöll sina yrkanden hos Miljööverdoms- tolen.
Miljödomstolen
- ” – ” – ” –
Uppförandet av en bro över ett vattenområde betraktas inte som vattenverk- samhet såvida inte bropelare eller landfästen anläggs i vatttenområdet eller arbeten av andra skäl utförs i detta (prop. 1997/98:45 del 2 s. 126 f., jfr prop 1981/82:130 s. 394). Tillstånd krävs så snart byggandet till någon del berör vattenområde och oavsett hur omfattningen av detta byggande förhåller sig
98
till det totala byggandet. Anläggandet av en bro som medför byggande i vatten är alltså ett företag som kräver tillstånd till vattenverksamhet. Bron över Nätraån är en sammanhängande enhet utan någon naturlig avgränsning mellan de delar som uppförs inom vattenområdet och övriga delar. Enbart det förhållandet att delar av bron befinner sig över land ger inte ledning för att särskilja delar av brokonstruktionen från andra. Uppförandet av bron är därför att beteckna som vattenverksamhet. För denna verksamhet krävs tillstånd. På grund av det anförda prövar miljödomstolen Banverkets i andra hand framställda tillståndsyrkande.
- ” – ” – ” –
Miljödomstolen har i ett beslut den 30 juni 2002 fastställt en grundavgift på 400 000 kr enligt förordningen (1998:940) om avgifter för prövning och tillsyn enligt miljöbalken. Avgiften fastställdes med utgångspunkt i kostna- derna för uppförandet av hela bron över Nätraån och övriga arbeten där som innebär vattenverksamhet. Enligt 9 kap. 3 § andra stycket samma förordning skall domstolen i samband med att handläggningen avslutas pröva avgifter- na skälighet med särskilt beaktande av prövningens omfattning. Prövning av bromål innefattar vanligtvis endast sedvanliga åtgärder i ansökningsmål utan att mer omfattande utredningar behöver vidtas. I förevarande mål har dock Banverkets förstahandsyrkande liksom frågan om huruvida järnvägens anläggande prövats i särskild ordning föranlett mer arbete från miljödom- stolens sida än vad som kan anses normalt i bromål. Domstolen finner sammantaget skäligt att sätta ned den beslutade prövningsavgiften till 140 000 kr.
- ” – ” – ” –
Miljööverdomstolen
Huvudfrågan i målet är om byggandet av järnvägsbron över Nätraån i sin helhet skall betraktas som tillståndspliktig vattenverksamhet eller om det i enlighet med Banverkets förstahandsyrkande kan lämnas tillstånd särskilt för uppförandet av de två fundament och stöd för bron som direkt berör vattenområdet.
99
För vattenverksamhet krävs det som huvudregel tillstånd (11 kap. 9 § miljöbalken). Med vattenverksamhet avses enligt 11 kap. 2 § 1 p miljöbal- ken bl.a. uppförande av anläggningar i vattenområden.
Som miljödomstolen har påpekat är bron över Nätraån en sammanhäng- ande enhet utan någon naturlig avgränsning mellan de delar som uppförs inom vattenområdet och övriga delar. Det framstår därför som mest natur- ligt att betrakta bron i sin helhet som en och samma anläggning för vilken det krävs tillstånd enligt 11 kap. 9 § miljöbalken. Denna slutsats förstärks av det förhållandet att det i 11 kap. 6 § första stycket föreskrivs att en vatten- verksamhet får bedrivas endast om dess fördelar från allmän och enskild synpunkt överväger kostnaderna samt skadorna och olägenheterna av den. En rättvisande avvägning låter sig knappast göras utan att bron i sin helhet tas med i beräkningen.
Miljööverdomstolen har i ett mål om storleken av prövningsavgiften ut- talat att om en bro är så utformad att den kräver byggande i själva vatten- området är uppförandet av den att beteckna som vattenverksamhet enligt 11 kap. 2 § 1 p miljöbalken, och tillstånd krävs därmed så snart byggandet till någon del berör vattenområde, oavsett hur omfattningen av detta byg- gande förhåller sig till det totala byggandet (beslut 2000-12-27 i mål nr M 4750-00). Miljööverdomstolen finner inte anledning att i detta mål göra någon annan bedömning.
Det hittills anförda innebär att Miljööverdomstolen inte bifaller Banver- kets yrkanden om tillståndets omfattning och om en därmed sammanhäng- ande nedsättning av prövningsavgiften. Det återstår att pröva frågan om jämkning av avgiften enligt 9 kap. 3 § förordningen (1998:940) om avgifter för prövning och tillsyn enligt miljöbalken (FAPT). Enligt denna bestäm- melse får en domstol i det enskilda fallet med hänsyn till prövningens om- fattning, tillsynsbehovet eller annan särskild omständighet sätta ned eller efterskänka avgiften.
Miljödomstolen satte ned avgiften med hänvisning till prövningens om- fattning. Domstolen uttalade dock att prövningen av bromål vanligtvis en- dast innefattar sedvanliga åtgärder i ansökningsmål utan att mer omfattande utredningar behöver vidtas. Domstolen ansåg att Banverkets förstahands- yrkande liksom frågan om järnvägens anläggande prövats i särskild ordning
100
föranlett mer arbete från miljödomstolens sida än vad som kan anses nor- malt i bromål.
I den utsträckning som det som miljödomstolen har anfört kan anses in- nebära att domstolen har vägt in sitt arbete med rent rättsliga överväganden så kan det anmärkas att sådant normalt inte bör ingå i det som avses med uttrycket ”prövningens omfattning”. Det måste emellertid beaktas att fast- ställandet av den slutliga avgiften med nödvändighet sker efter en tämligen skönsmässig bedömning. Avgifterna enligt FAPT är schabloniserade, och en nedsättning av en avgift med stöd av 9 kap. 3 § bör ske endast om ett uttag av full avgift framstår som klart oskäligt (jfr Miljööverdomstolens dom 2003-06-26 i mål nr M 714-02). Miljööverdomstolen finner i detta fall inte skäl att sätta ned avgiften mer än vad miljödomstolen redan har gjort.
Banverkets överklagande skall således avslås och miljödomstolens domslut fastställas. Verkställighetsförordnandet bör bestå.
101