Regeringens bedömning: Målet för elmarknadspolitiken är att åstad-komma en effektiv elmarknad med väl fungerande konkurrens som ger en säker tillgång på el till internationellt konkurrenskraftiga priser. Målet innebär en strävan mot en väl fungerande marknad med effektivt utnyttjande av resurser och effektiv prisbildning. En nordisk elmarknad är nödvändig för ett effektivt utnyttjande av gemensamma produktions-resurser i Norden. Flaskhalsar i det nordiska elnätet och mellan Norden och kontinenten ska byggas bort.
Skälen för regeringens bedömning Bakgrund
Utvecklingen av den nordiska elmarknaden har under decennier varit framgångsrik och värdefull för alla de nordiska länderna. I takt med att regelverket har utvecklats och handeln med el ökat inom det nordiska börssamarbetsområdet har kraftflödena både ökat i omfång och ändrat riktning. Denna utveckling ställer krav på fortsatt anpassning av kraft-nätet, lagstiftning och regelverk för att vidareutveckla den svenska, nordiska och nordeuropeiska elmarknaden.
En fortsatt utveckling av den svenska och nordiska elmarknaden Prop. 2008/09:163
26 Regeringen har vidtagit en rad olika åtgärder för att förbättra
förutsättningarna på såväl den svenska som den nordiska elmarknaden.
Bland annat beslutade de nordiska energiministrarna i september 2008 om en nordisk färdplan som fokuserar på ytterligare harmonisering och integrering av elmarknaden. Målsättningen är att möjliggöra för mark-nadsaktörer och konsumenter att verka fritt i hela Norden. Beslutet är ett viktigt steg i arbetet med att främja en effektiv, gränslös och hållbar nordisk elmarknad med god konkurrens och effektiv handel med om-världen.
Den nordiska färdplanen består av fyra delar och ska ses som en helhet.
Den första delen anger att de nationella processerna för nätinvesteringar ska jämföras. Eventuella behov av förändringar i lagstiftning, regelverk, bedömningskriterier och myndigheters mandat ska identifieras. Syftet är att ge de nordiska regeringarna, tillsynsmyndigheterna och de system-ansvariga myndigheterna ett nordiskt perspektiv och mandat och därmed effektivisera och intensifiera processen med utveckling av det nordiska elsystemet. Möjligheterna ska ses över att skapa en rimligare fördelning av kostnader för åtgärder som vidtas i ett land men som ger nytta i ett annat land.
Den andra delen anger att de nationella systemansvariga myndig-heternas arbete med nätplanering ska förstärkas. Ministrarna uppmanar de nordiska systemansvariga att föreslå investeringar som är samhälls-ekonomiskt lönsamma för hela det nordiska området. Redan överens-komna investeringar för ökad överföringskapacitet måste så snabbt som möjligt förverkligas.
Tredje delen i färdplanen innebär en uppmaning till de nationella systemansvariga myndigheterna att starta processen med att dela in det gemensamma nordiska börsområdet i ytterligare potentiella anbuds- och/eller prisområden med sikte på 2010. Syftet är att få en mer öppen och transparent hantering av nätbegränsningar. Därmed skapas även förutsättningar för en mer öppen och transparent prisbildning
Fjärde delen anger att arbetet med att ytterligare harmonisera de nationella regelverken för balansansvariga företag och förbättra förutsättningarna för en gränslös handel och en gemensam slutkundsmarknad ska fortsätta med sikte på nästa års ministermöte.
De nationella tillsyns- och systemansvariga myndigheterna i de nordiska länderna har en given roll i arbetet med att genomföra färdplanen. I Sverige har Energimarknadsinspektionen och Affärsverket svenska kraftnät (Svenska kraftnät) inom ramen för sina respektive verksamhetsområden givits uppdrag enligt färdplanen. En lägesrapport för arbetet med färdplanen presenteras vid Nordiska ministerrådets energiministermöte 2009.
Regeringen anser att ett stärkt nordiskt perspektiv är viktigt inte minst i samband med att reglerna för EU:s gemensamma elmarknad utvecklas.
En fortsatt kraftfull regional utveckling med effektiva planerings- och beslutsprocesser för investeringar spelar en avgörande roll för en positiv utveckling av de nordiska och europeiska elmarknaderna. Genom bättre sammanbindning av elnäten mellan länderna kring Östersjön skapas
också bättre förutsättningar för en samhällsekonomiskt effektiv
utbygg-nad av förnybar elproduktion såsom t.ex. vindkraftsparker till havs. Prop. 2008/09:163
27 En gemensam inre marknad för el bedöms ge möjlighet att ta fram
gemensamma hållbara regelverk för nätinvesteringar och att säkerställa tillträde till näten för anslutning av förnybar elproduktion på rimliga och icke-diskriminerande villkor. Dessutom bidrar den till att investeringar i elproduktion sker i de länder eller regioner där det är mest kostnadseffektivt. En gemensam inre elmarknad innebär också att tillgängliga och kommande produktionsresurser och infrastruktur kan nyttjas så effektivt som möjligt.
Investeringar i överföringskapacitet
Högspänningsnätets överföringsförmåga inom Sverige liksom gentemot grannländerna utgör grunden för en väl fungerande svensk och nordisk elmarknad med hög försörjningstrygghet. Det nordiska stamnätets (stamnäten i det s.k. börssamarbetsområdet) överföringsförmåga till grannländerna är också av stor betydelse för en väl fungerande nordisk elmarknad eftersom möjlighet till utbyte av kraft då ges i såväl normaldriftsituationer som i ansträngda situationer. En ökad integrering med omvärlden och ökad andel förnybar kraftproduktion ställer nya krav på överföringsnätet. Speciellt kommer tillväxten av vindkraften att kräva mer kapacitet och flexibilitet i elnäten.
Som ett led i anpassningen av det svenska och nordiska överföringsnätet till den europeiska energi- och miljöpolitiken i framtiden pågår ett omfattande arbete med att ytterligare öka överföringsförmågan och robustheten i kraftsystemet i den nordväst-europeiska regionen inom EU. Regeringen bedömer att elnäten bör utvecklas för att möta ökad efterfrågan på överföring och för att möjliggöra samhällsekonomiskt effektiva investeringar i ny elproduktion.
Några nätförstärkningar som redan pågår och som är av särskild betydelse för såväl den svenska, den nordiska och den nordväst-europeiska elmarknaden är Sydvästlänken, Fennoskan 2 och Nea-Järp-strömmen. Vikten av nätanslutningar och överföringsförbindelser har också uppmärksammats i den strategiska energiöversynen för försörj-ningstrygghet (se avsnitt 5.3). Särskilt bör nämnas planerna att bygga en elkabel mellan Sverige och Baltikum.
Regeringen anser att det är nödvändigt att ytterligare öka över-föringsförmågan i det nordiska kraftsystemet och på så sätt minska förekomsten av flaskhalsar i det nordiska elnätet samt mellan Norden och kontinenten. Det bör dock noteras att utbyggnad och förstärkning av högspänningsnäten ska göras där det är samhällsekonomiskt effektivt.
Det är alltså varken möjligt eller eftersträvansvärt att investera för obegränsad överföringskapacitet i hela elnätet, vare sig inom Norden eller i Europa. Däremot är det angeläget att bidra till att öka över-föringskapaciteten där de största överföringsbegränsningarna uppstår för att möta dagens och morgondagens efterfrågan på överföring av el och nyanslutning av förnybar elproduktion.
Samägandet i kärnkraften Prop. 2008/09:163
28 Konkurrensverket har vid ett flertal tillfällen påtalat riskerna med
samägandet i kärnkraften. Enligt verkets bedömning innebär samägandet risker för otillbörligt informationsutbyte och därmed minskat förtroende för elmarknadens funktion. Regeringen inledde mot denna bakgrund 2008 ett arbete med att se över samägandet av kärnkraftsreaktorerna i Sverige. Syftet med uppdraget är att om möjligt finna en lösning för att helt eller delvis lösa upp samägandet inom kärnkraften. I denna proposition aviseras förändringar i regelverket för kärnkraften som möjliggör byggandet av nya reaktorer på befintliga platser (avsnitt 7).
Det skapar nya förutsättningar för ovan nämnda uppdrag och är en viktig aspekt att ta i beaktande i översynen.
Övrigt
Utöver ovan angivna åtgärder för att främja utvecklingen av den svenska elmarknaden har regeringen den 5 mars 2009 i propositionen Förhands-prövning av nättariffer (prop. 2008/09:141) föreslagit att en ny reglering av elnätsavgifterna ska införas. En förhandsprövning ska ske genom att de samlade intäkter som ett nätföretag högst får uppbära genom nät-tariffer under en viss period, en intäktsram, fastställs i förväg. Energi-marknadsinspektionen ska fastställa intäktsramen i fråga om lokalnät och regionnät. När det gäller stamnätet ska beslutet fattas av regeringen.
Sammanfattande bedömning
Regeringen bedömer sammantaget att en fortsatt integrering med Europa är till gagn för Sverige, svenska företag och de svenska konsumenterna.
En väl fungerande svensk, nordisk och europeisk marknad med fritt tillträde till näten och ökade incitament för nätförstärkningar bidrar till att EU ska kunna nå de gemensamma mål som ställts inom klimat- och energiområdet. Ett mer effektivt nyttjande av de samlade resurserna förbättrar förutsättningarna för att upprätthålla en hög levnadsstandard, goda villkor för näringslivet och en låg klimatpåverkan. Regeringen bedömer därför att det är angeläget att Sverige bidrar till att fullfölja utvecklingen mot en fungerande nordisk slutkundsmarknad och ett allt närmare nordeuropeiskt samarbete kring nätinvesteringar. Vidare bedömer regeringen att det är angeläget att Sverige för en marknads-baserad och solidarisk internationell energipolitik samt verkar för fortsatt integrering av den europeiska elmarknaden.
Prop. 2008/09:163
29 6.2 Värmemarknad
Regeringens bedömning: Värmemarknadspolitiken ska fortsatt bygga på fungerande konkurrens mellan olika uppvärmningsformer.
Användningen av fossila bränslen för uppvärmning kommer att avvecklas till år 2020. Fjärrvärme och kraftvärme ger möjlighet att ta till vara energi som annars går förlorad och att utnyttja samhällets energiresurser så effektivt som möjligt.
Skälen för regeringens bedömning: Värmemarknaden utgörs främst av enskild bränsleeldning, elvärme av olika slag samt fjärrvärme för uppvärmning av framför allt bostäder och lokaler. Värmemarknaden har starka kopplingar till övriga energimarknader, avfallshantering, skogs- och jordbrukssektorerna med flera samhällssektorer.
De väl utbyggda fjärrvärmenäten i Sverige skapar förutsättningar för att på ett effektivt sätt ta till vara energi som annars inte skulle nyttig-göras. Fjärrvärmenäten utgör dessutom basen för utbyggnad av ny hållbar elproduktion i form av kraftvärme.
Regeringen lämnade i februari 2008 en proposition till riksdagen med förslag till en fjärrvärmelag (prop. 2007/08:60). Propositionen godkändes av riksdagen den 14 maj (bet. 2007/08:NU11, rskr. 2007/08:184) och fjärrvärmelagen trädde i kraft den 1 juli 2008. Fjärrvärmelagen syftar till att stärka fjärrvärmekundernas ställning och öka insynen i fjärr-värmeverksamhet. Bland annat ska fjärrvärmeföretag lämna uppgifter om drifts- och affärsförhållanden till Energimarknadsinspektionen. Upp-gifterna ska ligga till grund för framtagande av nyckeltal om bl.a.
prissättning, produktion och distribution av fjärrvärme. Vidare inrättades den 1 juli 2008 Fjärrvärmenämnden vid Energimyndigheten. Om fjärr-värmeföretag och fjärrvärmekunder inte kommer överens i frågor om avtalsvillkor för fjärrvärme finns en möjlighet att ansöka om medling vid Fjärrvärmenämnden. Fjärrvärmenämnden kan även medla i förhandlingar om tillträde till rörledningar i en fjärrvärmeverksamhet.
Regeringen beslutade den 22 januari 2009 att låta tillkalla en särskild utredare med uppdrag att närmare analysera förutsättningarna för att införa ett lagstadgat tredjepartstillträde till fjärrvärmenäten och däri-genom skapa förutsättningar för konkurrens på fjärrvärmemarknaderna.
Syftet med att närmare utreda frågor om en lagstadgad sådan rätt är att ytterligare stärka fjärrvärmekundernas ställning samt att åstadkomma en effektivare värmemarknad med lägre fjärrvärmepriser och en förbättrad miljö. Utredaren ska belysa för- och nackdelar samt göra en bedömning av förutsättningarna för ett lagstadgat tredjepartstillträde, och lämna förslag till ett regelverk för tredjepartstillträde samt vid behov förslag till finansiering. Utredaren ska redovisa uppdraget senast den 30 april 2010.
6.3 Gasmarknad Prop. 2008/09:163
30 Regeringens bedömning: Naturgasen, som är ett fossilt och ändligt
bränsle, kan ha betydelse under en omställningsperiod, främst i anläggningar inom industrin och för högeffektiv kraftvärme. Sådana anläggningar omfattas av det europeiska systemet för handel med utsläppsrätter, ETS. Infrastruktur för naturgas kan därmed utvecklas på kommersiella villkor. Utvecklingen av infrastruktur kan ske på ett sätt som understödjer en successiv introduktion av biogas. Några planer på en utvidgad storskalig utbyggnad av naturgas till hushåll och företag är inte aktuella i Sverige. Regeringens föreslagna klimat- och energipolitik kommer ytterligare att begränsa de fossila bränslenas konkurrenskraft.
Av den ansökan som lämnats in av de kommersiella aktörer som står bakom den föreslagna rysk-tyska gasledningen, framgår att någon grenledning till Sverige inte är aktuell.
Skälen för regeringens bedömning: Naturgasen introducerades successivt i Sverige med början från år 1985. Naturgasnätet är begränsat till sydvästra Sverige. Naturgasanvändningen har sedan introduktionen utgjort omkring 10 TWh per år eller ca två procent av den svenska energianvändningen. Förutsättningarna på el- och naturgasmarknaderna skiljer sig således åt vad gäller förbrukning, infrastrukturens utbredning och antalet verksamma aktörer på marknaden. I början av 1990-talet på-börjades arbetet inom EU med att avreglera energimarknaderna, däribland naturgasmarknaden. Det första gasmarknadsdirektivet genom-fördes genom naturgaslagen (2000:599) som trädde i kraft den 1 augusti 2000. Då infördes bl.a. bestämmelser som i huvudsak innebar att inne-havare av naturgasledningar blev skyldiga att, på skäliga villkor, ansluta naturgasföretag och berättigade kunder till sina ledningar och att för naturgasföretags och berättigade kunders räkning transportera naturgas.
En ytterligare marknadsöppning på EU-nivå skedde genom antagandet av Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/55/EG om gemensamma regler för den inre marknaden för naturgas. Detta direktiv genomfördes i svensk lagstiftning genom en helt ny lag, naturgaslagen (2005:403). Till grund för den nya lagstiftningen låg förslagen i regeringens proposition Genomförande av EG:s direktiv om gemensamma regler för de inre marknaderna för el och naturgas, m.m. (prop. 2004/05/62, bet.
2004/05:NU 14, rskr. 2004/05/246). Lagen trädde i kraft den 1 juli 2005.
Genom det nya regelverket fortsatte processen med att genomföra en gemensam naturgasmarknad inom EU. Den nya naturgaslagen innehåller bestämmelser om bl.a. reglerat tredjepartstillträde samt juridisk, funk-tionell och redovisningsmässig åtskillnad mellan överföring respektive handel eller produktion av naturgas. Bestämmelserna omfattar i huvud-sak även naturgaslager och flytande naturgas (LNG). En innehavare av ett naturgasnät är under vissa förutsättningar skyldig att ta emot annan gas, som t.ex. biogas,
Den svenska naturgasmarknaden ska vidareutvecklas så att en effektiv naturgasmarknad med fungerande konkurrens kan uppnås. Regeringens bedömning är att marknaden i dag fungerar tillfredsställande utifrån dess begränsade omfattning. Energimarknadsinspektionen är
tillsynsmyndig-het enligt naturgaslagen. En central del i tillsynen är att fastställa att tarifferna för överföring av naturgas är skäliga, objektiva och icke-diskriminerande. Svenska kraftnät har utsetts till systemansvarig myndig-het för naturgasmarknaden med ansvaret för att kortsiktigt upprätthålla balansen i systemet och för att sköta den ekonomiska balansavräkningen.
Dessa uppgifter utförs oberoende från de privata företag som äger och driver det svenska naturgasnätet.
Prop. 2008/09:163
31 Sverige genomförde 1 juli 2006 rådets direktiv 2004/67/EG av den
26 april 2004 om åtgärder för att säkerställa en tryggad naturgas-försörjning (gasnaturgas-försörjningsdirektivet) i svensk rätt (prop. 2005/06:158, bet. 2005/06:NU18, rskr. 2005/06:346). Genom dessa bestämmelser har Energimyndigheten utsetts till tillsynsmyndighet för den svenska natur-gasförsörjningen.
Som framgår har den svenska naturgasmarknaden under senare år varit föremål för en omfattande reformering för att framför allt uppnå en förbättrad konkurrens i linje med EU:s krav. Utifrån det underlag Energimyndigheten redovisade i sitt underlag inför utvärderingen av klimatpolitiken år 2008 förväntades naturgasanvändningen öka något under de närmaste åren. Bedömningen gjordes bl.a. mot bakgrund av det då rådande konjunkturläget. Dessutom togs ett naturgaseldat kraft-värmeverk i drift hösten 2006 i Rya i Göteborg och en modernisering av Öresundsverket i Malmö pågår för att installera ett naturgaseldat kraftvärmeverk. Tillsammans bedöms anläggningarna förbruka mellan 7 och 8 TWh naturgas per år i full drift. I anslutning till anläggningen i Göteborg undersöks förutsättningarna för en storskalig demonstra-tionsanläggning för termisk förgasning av flis för att på sikt kunna ersätta naturgasen. Liknande planer finns för Öresundsverket. En viss ökning av naturgasanvändningen beräknades av Energimyndigheten även ske inom industrin, där naturgasen främst ersätter olja och kol.
Regeringen bedömer att ekonomiska styrmedel är det mest effektiva sättet att påverka den svenska naturgasanvändningen och styra ut-vecklingen mot en större andel förnybara energislag och mindre utsläpp av växthusgaser. Naturgasen, som är ett fossilt och ändligt bränsle, kan ha betydelse under en omställningsperiod, främst i anläggningar inom industrin och för kraftvärme. Sådana anläggningar omfattas också av det europeiska systemet för handel med utsläppsrätter, ETS. Några planer på en utvidgad storskalig utbyggnad av naturgas till hushåll och företag är inte aktuella i Sverige. Regeringens föreslagna klimat- och energipolitik kommer ytterligare att begränsa de fossila bränslenas konkurrenskraft.
Av den ansökan som lämnats in av de kommersiella aktörer som står bakom den föreslagna rysk–tyska gasledningen, framgår att någon grenledning till Sverige inte är aktuell.
Det finns i naturgaslagen en skyldighet för en innehavare av ett naturgasnät att ta emot annan gas. Mottagningsplikten gäller om det är säkert och tekniskt möjligt att mata in gasen i systemet. Gas som ska överföras i naturgasnätet eller användas som fordonsbränsle uppgraderas enligt svensk standard. Sverige ligger vid en internationell jämförelse i framkant i fråga om att uppgradera biogas till fordonsbränsle. Vid uppgraderingen avskiljs skadliga komponenter som kan orsaka mekaniskt slitage eller korrosion och energiinnehållet höjs genom att koldioxid avskiljs. De biogasanläggningar som redan i dag etableras med
uppgradering i anslutning till det befintliga naturgasnätet drar härigenom nytta av synergivinsterna med att använda redan byggd infrastruktur.
Exempelvis kan distributionsnätet användas för överföring till närbelägna tankstationer. När biogasen etableras i ökad omfattning förbättras även försörjningstryggheten för naturgas genom ett inhemskt producerat, förnybart energislag.
Prop. 2008/09:163
32 I regleringsbrevet för år 2009 fick Energimarknadsinspektionen
upp-draget att, i samråd med Svenska kraftnät, analysera förutsättningarna för en framtida successiv övergång till biogas och andra energigaser fram-ställda ur förnybara energikällor i naturgasnätet. Uppdraget ska redovisas till regeringen senast den 1 december 2009.
Energimyndigheten har efter ett regeringsuppdrag redovisat förslag som innebär att den skattefrihet som omfattar biogas ska kunna följa gasen till slutkonsumenten när biogasen distribueras i ett naturgasnät (dnr N2007/3476/E). Förslaget har remitterats och bereds för närvarande inom Regeringskansliet. Regeringen bedömer att infrastruktur för naturgas därmed kan utvecklas på kommersiella villkor och på ett sätt som understödjer en successiv introduktion av biogas.
7 Kärnkraft
Regeringens bedömning: Kärnkraften kommer att vara en viktig del av svensk elproduktion under överskådlig tid. Med ett ökande fokus på klimatförändringarna uppfyller kärnkraften ett av de viktigaste kraven som ställs på dagens energikällor, nämligen att den endast innebär låga utsläpp av växthusgaser. Regeringen avser att inom kort återkomma till riksdagen med förslag om avskaffande av avvecklingslagen. En utredning ges i uppdrag att ta fram förslag till sådan ny lagstiftning för den samhälleliga prövningen av nya anläggningar som möjliggör kontrollerade generationsskiften i det svenska kärnkraftsbeståndet. I och med detta kan förbudet mot nybyggnad i lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet tas bort. En förutsättning för utformningen av det nya regelverket är att tillstånd endast ges till nya reaktorer om de ersätter någon av nuvarande tio reaktorer och endast på befintliga platser. Något statligt stöd för kärnkraft i form av direkta eller indirekta subventioner kan inte påräknas. Viktiga förutsättningar för fortsatt drift av kärnkraften är att säkerhetskraven fortsätter att skärpas successivt och att ansvaret för olyckor skärps i enlighet med de möjligheter som ges av rådande internationella konventioner.
Bakgrund: I dag regleras verksamheten i kärnkraftverken framförallt genom lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet (kärntekniklagen).
Lagen moderniserades senast år 2006, bl.a. som ett led i strävan att förebygga sabotage och annan terroristverksamhet.
I kärntekniklagen stipuleras kraven för att driva dagens kärnkraftverk.
Lagen innehåller också, i 5 a §, sedan 1987 ett förbud mot nya kärnreaktorer som lyder ”Tillstånd att uppföra en kärnkraftsreaktor får inte meddelas”. I kärntekniklagen regleras även vad som gäller för
återkallande av tillstånd samt att tillstånd får begränsas i tid m.m. I kärntekniklagen uppställs inte några kriterier för tillstånd. Förarbetena till lagen understryker lagens karaktär av säkerhetslag.
Prop. 2008/09:163
33 Kärnteknisk verksamhet kan i vissa fall behöva tillståndsprövas såväl
enligt kärntekniklagen som enligt miljöbalken. Detta är fallet för
enligt kärntekniklagen som enligt miljöbalken. Detta är fallet för