Regeringens förslag: En ny lag om vissa utsläpp av växthusgaser ska
ersätta den nuvarande lagen om handel med utsläppsrätter. Det ska anges att lagen syftar till att främja kostnadseffektiva och ekonomiskt effektiva minskningar av utsläpp av växthusgaser.
Promemorians förslag stämmer i huvudsak överens med regeringens.
I promemorian föreslås att lagen ska heta ”lag om utsläpp av växthus- gaser”.
Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser har inget att invända mot
förslaget att ersätta den nuvarande lagen. Innovations- och kemiindus- trierna i Sverige (IKEM), Skogsindustrierna, Svenskt Näringsliv m.fl. anser att den i promemorian föreslagna benämningen ”lag om utsläpp av växthusgaser” är alltför vid och inte återspeglar utsläppshandelssystemets syfte och funktion. De anser därför att den nuvarande benämningen på lagen bör behållas. Svenska Petroleum och Biodrivmedel Institutet (SPBI) är tveksamt till att delar av det som i dag regleras på lagnivå flyttas till förordningsnivå. Enligt SPBI riskerar det medföra en rättsosäkerhet som inte ger stabilitet för verksamhetsutövarna, och det måste finnas möjlighet för dessa att få inflytande över utformningen av ändringarna. IKEM och Jernkontoret förordar vidare att ordalydelsen av den nuvarande lagens syfte ska behållas.
Skälen för regeringens förslag
Det nuvarande regelverket behöver omarbetas
De flesta av de ändringar som genom ändringsdirektivet har gjorts i ut- släppshandelsdirektivet har inte sådan karaktär att de behöver genomföras i svensk rätt.
50
Många av bestämmelserna i den nu gällande lagen (2004:1199) om handel med utsläppsrätter (utsläppshandelslagen) är relevanta även för den kommande handelsperioden. Detsamma gäller för en stor del av bestäm- melserna i den nu gällande förordningen (2004:1205) om handel med ut- släppsrätter (utsläppshandelsförordningen). Båda författningarna inne- håller dock många paragrafer som avser tidigare handelsperioder och som därför inte längre är aktuella. En del bestämmelser är också inaktuella därför att motsvarande reglering numera finns i EU-förordningar. Vidare bör de nuvarande reglerna i utsläppshandelslagen som rör de projekt- baserade mekanismerna i Kyotoprotokollet utmönstras. Ändringarna i ut- släppshandelsdirektivet innebär nämligen att internationella krediter inte längre kommer att kunna användas för att uppfylla skyldigheter i utsläpps- handelssystemet under den fjärde handelsperioden.
Utsläppshandelslagen och utsläppshandelsförordningen har ändrats ett flertal gånger sedan systemet infördes 2005. Vissa ändringar har varit omfattande, exempelvis införandet av bestämmelser för den andra han- delsperioden och genomförandet av Europaparlamentets och rådets direk- tiv 2004/101/EG av den 27 oktober 2004 om ändring av direktiv 2003/87/EG om ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom gemenskapen, i överensstämmelse med Kyotoprotokollets projekt- baserade mekanismer (det s.k. länkdirektivet, se prop. 2005/06:184). Särskilt utsläppshandelsförordningen, som saknar kapitelindelning, har blivit svåröverskådlig. Att utsläppshandelsförordningen är svårläst och svårtillämpad är särskilt problematiskt för mindre företag som omfattas av utsläppshandelssystemet.
Mot denna bakgrund finns ett behov av att omarbeta författningarna i grunden. För att målsättningen med omarbetningen ska uppnås bör den nuvarande lagen upphävas och ersättas av nya bestämmelser. En översyn av regelverket bör därefter göras på förordningsnivå.
Den nuvarande lagen bör ersättas av en ny lag
I lagstiftningsärendet har två olika förslag remissbehandlats. Förslaget till ny lag om utsläpp av växthusgaser innebär att det svenska genomförandet av utsläppshandelsdirektivet på samma sätt som i dag sker i en separat lag med tillhörande förordning. Det alternativa förslaget innebär att bestäm- melserna i stället arbetas in i miljöbalken. Det kan enligt regeringens mening finnas fördelar med det sistnämnda alternativet eftersom det skulle medföra en bättre samling av miljöregler i balken och även förtydliga att minskade utsläpp av växthusgaser är en viktig miljöfråga. Vissa remiss- instanser har förordat en sådan lösning. Flera remissinstanser har dock pekat på att konsekvenserna av att föra in bestämmelserna i balken be- höver utredas ytterligare. Det är enligt vissa remissinstanser också viktigt att inte föregripa arbetet i den pågående utredningen om att se över all relevant svensk lagstiftning så att det klimatpolitiska ramverket får genom- slag (Klimaträttsutredningen, Dir. 2019:101).
Regeringen delar bedömningen att det för närvarande inte är lämpligt att gå vidare med förslaget att föra in bestämmelser om utsläppshandel i miljöbalken. Frågan om bestämmelserna ska föras in i miljöbalken kan övervägas i samband med behandlingen av klimaträttsutredningens förslag.
51 Regleringen i lag behöver inte vara lika omfattande som i dag
I dag regleras bl.a. ansöknings- och tillståndsförfarandet samt till-delning och kontoföring av utsläppsrätter i utsläppshandelslagen. Merparten av de bestämmelserna rör annat än enskildas ekonomiska förhållanden eller andra rättsområden som hör till det primära lagstiftningsområdet (se 8 kap. 2 § regeringsformen). Det är inte nödvändigt att meddela bestämmelser som inte hör till det primära lagstiftningsområdet i lag. EU:s miljö- lagstiftning är ett rörligt och föränderligt rättsområde under ständig ut- veckling och föremål för ökad harmonisering. Detta innebär att den svenska miljölagstiftningen ofta behöver ändras. Utsläppshandelsregel- verket är inget undantag. För att underlätta ändringar av det svenska regel- verket och möta allmänhetens förväntningar och krav på ett flexibelt regel- verk, bör de föreskrifter som inte måste meddelas i lag meddelas av rege- ringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. Det överens- stämmer också med hur miljöbalken är uppbyggd.
Ovanstående innebär att regelverket i stora delar kommer att finnas på förordningsnivå. Lagens omfattning kommer därför bli betydligt mindre än i dag. Den nya lagen föreslås innehålla de bemyndiganden som krävs för att bestämmelser om bl.a. ansökan om tillstånd och kontoföring av ut- släppsrätter ska kunna meddelas i förordning. De grundläggande bestäm- melserna om vilka som får tilldelas utsläppsrätter och som ska överlämna utsläppsrätter har även betydelse för vissa bestämmelser på skatteområdet. Sådana föreskrifter kan inte delegeras utan föreslås införas i den nya lagen. Därutöver behöver vissa bestämmelser kopplade till tillsyn samt straff- bestämmelser med annan rättsverkan än böter placeras på lagnivå.
Regeringen delar inte SPBI:s uppfattning att en mer omfattande regler- ing på förordningsnivå medför en rättsosäkerhet. Regeringsformens bered- ningskrav gäller såväl lagar som bestämmelser på lägre nivå. Det innebär att regeringen innan den beslutar förordningar ska inhämta behövliga upplysningar och yttranden från myndigheter och kommuner och även ge sammanslutningar och enskilda möjlighet att yttra sig i den omfattning som behövs. Inom ramen för en sådan beredning av förslag ges verksam- hetsutövare möjlighet att lämna synpunkter.
I promemorian föreslås att den nya lagen ska heta lagen om utsläpp av växthusgaser. Några remissinstanser har invänt mot förslaget och anser det föreslagna namnet inte återspeglar utsläppshandelssystemets syfte och funktion, och att den nuvarande lagens namn bör behållas eftersom det tydligt anger vad lagen handlar om. Regeringen konstaterar att den före- slagna lagens tillämpningsområde inte är begränsat till handel med ut- släppsrätter, eftersom lagen även innehåller bestämmelser av betydelse för genomförandet av andra klimatstyrmedel. Inom EU införlivas t.ex. regel- verket för Corsia (se avsnitt 4.2) i det befintliga regelverket för EU ETS. Det regelverket innefattar inte krav på utsläppsrätter utan innebär i stället krav på att det i fråga om viss flygverksamhet ska finnas en övervaknings- plan för utsläpp. I den mån nationella regler kommer att krävas som ett resultat av förhandlingarna om en marknadsmekanism under artikel 6 i Parisavtalet bör även sådana regler placeras i den nya lagen. Lagen kommer således att innehålla bestämmelser om mer än handel med ut- släppsrätter. Att behålla lagens nuvarande namn skulle därför enligt rege- ringens uppfattning vara missvisande. Regeringen anser dock att det i
52
promemorian föreslagna namnet ”lagen om utsläpp av växthusgaser” kan riskera att uppfattas som att den nya lagens tillämpningsområde är bredare än vad som är avsett. Den nya lagen omfattar inte alla utsläpp av växthus- gaser utan i första hand de utsläpp som regleras av EU ETS, och ska inte heller sammanblandas med klimatlagen (2017:720). Det är enligt rege- ringens mening därför lämpligt att den nya lagen ges namnet ”lagen om vissa utsläpp av växthusgaser”.
Syftet med lagen bör anges
I promemorian föreslås att lagens syfte ska anges på ett tydligare sätt än vad som är fallet i den nuvarande lagen. Det föreslås att det ska anges att lagen syftar till att främja kostnadseffektiva och ekonomiskt effektiva minskningar av utsläpp av växthusgaser. Den inledande bestämmelsen i den nuvarande lagen har karaktären av en upplysningsbestämmelse som anger att lagen reglerar förutsättningarna för handel med utsläppsrätter och vad lagen i övrigt innehåller (1 kap. 1 §). IKEM och Jernkontoret anser att ordalydelsen av den nuvarande lagens syfte bör behållas. Regeringen konstaterar att lagen utgör ramverket för genomförandet av utsläpps- handelsdirektivet. Det övergripande syftet med utsläppshandelssystemet är att minska utsläppen av växthusgaser inom unionen och genom styr- medlet ska utsläppen minskas där det kan ske billigast (jfr artikel 1). Regeringen anser att det, så som föreslås i promemorian, är lämpligt att direktivets syfte kommer till uttryck i lagen på ett tydligare sätt jämfört med den nuvarande lagen.