Energipolitiken – några huvudlinjer

Trygg, säker och billig energitillförsel

Energi har varit en fråga på den politiska dagordningen under lång tid. I början av 1900-talet skedde en övergång från självförsörjning av energi till ledningsbundna energisystem, en övergång som gick hand i hand med Sveriges industrialisering (Kaijser et al., 1988). Den kraftiga utbyggnaden av vattenkraften under 1900-talets första hälft var en av grundbultarna i Sveriges snabba utveckling till ett modernt industriland. Den ekonomiska utvecklingen var kraftig under 1950- och 60-talet och behovet av fortsatt utbyggnad av billig och tillförlitlig elproduktion var stort. Eftersom fortsatt utbyggnad av vattenkraften var begränsad vändes fokus mot kärnkraften.83 _{Genom ett ambitiöst kärnkraftsprogram byggdes 12 reaktorer mellan}

82

Den totala energianvändningen i Sverige uppgick till 625 TWh år 2006 (inklusive transporter), varav drygt 220 TWh utgjordes av omvandlings- och distributionsförluster samt användning av bunkeroljor för utrikes sjöfart och andra icke energiändamål (Energimyndigheten, 2007a).

83

Den kraftiga vattenkraftsutbyggnaden ledde till en rad konflikter bland annat om naturvård kontra exploatering. År 1961 träffades en överenskommelse mellan naturvårdsintressenter och Statens vatten- fallsverk. Överenskommelsen innebar att Statens vattenfallsverk avstod från utbyggnad av vissa vatten, medan andra utbyggnader sköts på framtiden. Efter en rad utredningar beslutade Riksdagen 1972 att de få kvarvarande orörda älvarna skulle lämnas orörda (prop. 1977/78: 57).

1973 och 1985. Under samma period tilltog beroendet av oljeimport. I början på 1970-talet stod oljan för cirka 80 procent av den primära energitillförseln i Sverige (Nilsson et al., 2004).

Energifrågan fick ökad politisk betydelse i samband med oljekrisen i början av 1970-talet. År 1975 kom den första energipolitiska propositionen. Tidigare var energifrågorna en del av näringspolitiken. Målet för 1975 års energipolitik var att minska landets oljeberoende genom att bland annat främja energihushållning och användning av inhemska energikällor som kärnkraft, torv, bioenergi och vindkraft. Det övergripande energiforskningsprogrammet inrättades bland annat för att främja teknikutveckling av ny, förnybar energiteknik.

Långt in på 1990-talet var energi i första hand en fråga om utveckling av Sveri- ge till en industrialiserad nation och välfärdsstat. Försörjningstrygghet var länge ett ledord för svensk energipolitik. Energipolitiken var inriktad på låga energipriser och säker energitillförsel, bland annat för att främja och skydda svensk industri. De näringspolitiska och säkerhetspolitiska aspekterna är fortfarande centrala i den energipolitiska diskursen, men miljöfrågorna har successivt fått allt större betydelse för inriktningen på energipolitiken (Nilsson, 2005).

Under 1960- och 70-talet formades ett starkare miljömedvetande runt om i värl- den. Efterkrigstidens teknikoptimism avtog och vetenskapen och teknikens roll i samhället ifrågasattes. Kärnkraft, tillsammans med till exempel kemikalier och långväga transporter av luftföroreningar, var de nya problem som medvetenheten ökade om (Khan och Åstrand, 2004). Motståndet mot kärnkraften ökade under 1970-talet i Sverige, både bland allmänheten och bland politiker. Debatten om kärnkraftens roll i det svenska energisystemet har pågått sedan dess. I riksdagsvalet 1976 bidrog kärnkraftsfrågan till att centerpartiet petade socialdemokraterna, som suttit vid rodret sedan 1932, från makten. Efter 1980 och kärnkraftsomröstningen togs beslutet att kärnkraften skulle vara avvecklad 2010. Sedan dess har beslut om avveckling och datum för att stänga reaktorer tagits, återtagits och skjutits på fram- tiden. I mångt och mycket har energipolitiken sedan 1980-talet varit inriktad på förutsättningarna för en avveckling av kärnkraften genom insatser för energieffek- tivisering och åtgärder för att säkra ny energiproduktion.

MILJÖ, KLIMAT OCH MARKNAD

Under 1990-talet fick miljö- och marknadstänkande allt större inflytande i svensk energipolitik. Frågor om hållbar utveckling, klimat och avreglering fick allt mer framträdande roller.

1991 träffades en blocköverskridande överenskommelse mellan socialdemokra- terna, folkpartiet och centern om en omställning av energisystemet (prop.

1990/91:88). Omställningen av energisystemet innehöll tre åtgärdsprogram: ett investeringsstöd till ny energiteknik, Energiteknikfonden (ett program för finansie- ring av forskning, utveckling och demonstration av energiteknik) och ett program för effektivare energianvändning. I energiöverenskommelsen sades även att beho- vet av elkraft för sysselsättning och välfärd bestämmer takten för avvecklingen av kärnkraften. Detta innebar att regeringen backade från tidigare beslut, taget 1988, att stänga Barsebäck 1 och 2 1995 respektive 1996.

1997 träffades en ny energiöverenskommelse, denna gång mellan socialdemokra- terna, centern och vänsterpartiet (prop. 1996/97:84). Det energipolitiska målet har sedan dess varit inriktat på att

"…på kort och lång sikt trygga tillgången på el och annan energi på med omvärlden konkurrenskraftiga villkor. Energipolitiken ska skapa villkoren för en effektiv och hållbar energianvändning och en kostnadseffektiv svensk energiförsörjning med låg negativ påverkan på hälsa, miljö och klimat samt underlätta omställningen till ett ekologiskt uthålligt samhälle. Härigenom främjas en god ekonomisk och social utveckling i hela Sverige." (prop. 1996/97:84; prop. 2001/02:143).

Målen speglar tankegångar om ekologisk modernisering som låg till grund för dåvarande regeringens vision om det gröna folkhemmet från slutet av 1990-talet (Persson, 2004; Perman 2008). Det var även under denna period som sektorsinte- greringsprincipen operationaliserades genom en rad olika åtgärder inom den statli- ga sektorn. Till exempel kom det energipolitiska programmet från 1997, baserat på överenskommelsen, att utgöra en del av regeringens strategi för en hållbar utveck- ling (Skr. 1998/99:5). Samma år inrättades Energimyndigheten för att ansvara för det energipolitiska programmet. Energimyndigheten sorterar idag under Närings- departementet. Energimyndighetens miljö- och klimatpolitiska ansvarsområden sorterar under Miljödepartementet.84

Överenskommelsen från 1997 innebar att 2010 övergavs som tidpunkt för kärn- kraftens avveckling i Sverige.85 _{Dock innehöll den beslut om att stänga Barsebäcks}

två reaktorer. För att möta beslutet att stänga Barsebäck lades både kortsiktiga och långsiktiga åtgärdsförslag fram. De kortsiktiga åtgärderna avsåg att minska an- vändningen av el för uppvärmning, effektivare utnyttjande av el samt ökad tillför- sel av el från förnybara energikällor, genom ett förnyat investeringsstöd till små- skalig vattenkraft, biobränslebaserad kraftvärme och vindkraft. De långsiktiga åtgärderna var inriktade på att genom FUD (forskning, utveckling och demonstra- tion) minska kostnaderna för ökad energitillförsel från förnybara energikällor. I princip kvarstod åtgärdsprogrammen från 1991, även om en förskjutning av medel skedde från investeringsstöd och effektivisering till ökad satsning på teknikutveck- ling och forskning (Åstrand och Neij, 2003; 2006).

Barsebäck 1 stängdes i november 1999. I uppföljningar av de kortsiktiga åtgär- derna från slutet av 1990-talet drogs slutsatsen att resultaten av insatserna inte var tillräckliga för att kunna stänga Barsebäck 2, vare sig med avseende på installerad ny, förnybar effekt eller på effektivisering (Skr. 2000/01:15). Barsebäck 2 stängdes slutligen i juni 2005.

Samtidigt som de kortsiktiga målsättningarna inte såg ut att kunna mötas med åtgärdspaketet från 1997 diskuterades det så kallade RES-E direktivet av EU-

84

Energifrågorna har tillhört Näringsdepartementet under lång tid förutom en period under förra reger- ingens mandatperiod då frågorna låg på dåvarande Miljö- och samhällsbyggnadsdepartementets bord.

85

Beslutet att avveckla kärnkraften består, dock utan fastställd tidpunkt. Den nuvarande regeringen har sagt att den inte kommer att ta några beslut om avveckling under mandatperioden 2006–2010. Förbu- det att uppföra nya reaktorer kvarstår, liksom regeringens prövning av effekthöjning av existerande reaktorer (Energimyndigheten, 2007a).

kommissionen. Målet för direktivet, som trädde i kraft 2001, var att öka andelen förnybar el till 22 procent till 2010.86 _{Det indikativa målet för Sverige blev 52}

procent förnybar elproduktion. Sverige behövde alltså fortsätta att stödja energief- fektivisering och utbyggnaden av nya, förnybara energikällor för att möta både nationella omställningsmål och EU:s mål. Men i och med elmarknadens avregle- ring 1996 fanns begränsningar i hur stödsystemen kunde utformas (Åstrand, 2005).

Sammantaget rådde alltså delvis andra förutsättningar inför den energiproposi- tion som kom 2002 i jämförelse med 1997. 2002-års energiproposition byggde återigen på en överenskommelse mellan socialdemokraterna, centern och vänster- partiet. De övergripande målen från 1997 låg kvar, vilket innebär att utbyggnaden av förnybar energiproduktion och energieffektivisering kvarstår som prioriterade områden. Propositionen innehöll ett mål om att el från förnybara energikällor ska öka med 10 TWh från 2002 till 2010. Vidare fastlades ett planeringsmål för vind- kraft om 10 TWh vindkraft per år 2015 (prop. 2001/02:143).87 _{Propositionen inne-}

höll även förslag till nya stödformer. En tydlig förändring jämfört med tidigare var att ökad vikt lades vid marknadsbaserade styrmedel. I linje med avregleringen förespråkade regeringen kostnadseffektiva styrmedel som inte stod i konflikt med marknadskrafterna. Under kommande år introducerades till exempel både elcertifi- katsystemet och EU:s system för handel med utsläppsrätter.

Målen för förnybar elproduktion och effektivisering har skärpts sedan 2002. Målet för förnybar elproduktion är idag att användningen ska öka av med 17 TWh från 2002 års nivå till 2016 (prop. 2005/06:154). Vad gäller effektivisering har Riksdagen beslutat att den totala energianvändningen per uppvärmd areaenhet i bostäder och lokaler ska minska med 20 procent till år 2020 och med 50 procent till år 2050 i förhållande till 1995 års nivå (Miljömålsrådet, 2008a).88 Målet är en del av ett nationellt program för energieffektivisering, bestående av bland annat pro- grammet för energieffektivisering (PFE) och ett program för energieffektivisering i byggnader och energismart byggande (prop. 2006/05:145). Detta nationella pro- gram är ett led i Sveriges arbete med att nå mål och krav från EU. Under 2008 har det programmet kompletteras med en handlingsplan. I Ett energieffektivare Sverige (SOU 2008:25) har ett förslag lämnats till en nationell handlingsplan för effektiv energianvändning enligt EG-direktiv om effektiv slutanvändning av energi och om energitjänster.

Klimatpolitiken

Klimat har i mångt och mycket utvecklats till ett eget politikområde i Sverige, även om klimatpolitiken är sammanvävd med energi- och miljöpolitiken och i allt högre utsträckning med EU:s klimat- och energipolitik.

En svensk klimatstrategi har successivt utvecklats sedan slutet av 1980-talet. Klimatstrategin löper på tvären över såväl de energi- och miljöpolitiska områdena som det transportpolitiska. Den innehåller såväl sektorsövergripande åtgärder som

86

Målet ändrades 2004 till 21 procent när EU utvidgades och fick 10 nya medlemsstater.

87

Energimyndigheten har på regeringens uppdrag föreslagit till att det år 2020 ska vara möjligt att producera 30 TWh vindkraft per år (Energimyndigheten, 2007c).

88

sektorsspecifika åtgärder riktade mot i huvudsak energi- och transportsektorerna, men även mot jordbruks-, skogs- och avfallssektorerna. Till grund för strategin ligger Sveriges ratificering av FN:s klimatkonvention samt Kyotoprotokollet, eller som det uttrycks i miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan:

"Halten av växthusgaser i atmosfären skall i enlighet med FN:s ramkonven- tion för klimatförändringar stabiliseras på en nivå som innebär att männi- skans påverkan på klimatsystemet inte blir farlig. Målet skall uppnås på ett sådant sätt och i en sådan takt att den biologiska mångfalden bevaras, livs- medelsproduktionen säkerställs och andra mål för hållbar utveckling inte äventyras. Sverige har tillsammans med andra länder ett ansvar för att det globala målet kan uppnås" (prop. 2001/02:55).

Enligt Kyotoprotokollet och EU:s interna bördefördelning är Sveriges åtagande att begränsa utsläppsökningen till högts fyra procent för perioden 2008–2012. Sverige har dock tagit ett beslut om mer långtgående mål, både om ett kortsiktigt, ett me- dellångt och ett långsiktigt mål. Enligt 2002 års klimatpolitiska beslut ska utsläp- pen av växthusgaser i snitt under perioden 2008–2012 vara minst 4 procent lägre än utsläppen år 1990.

Detta mål låg fast i den senaste klimatpolitiska propositionen från 2006 (2005/06:172). Målet ska nås genom inhemska åtgärder utan upptag i kolsänkor eller med flexibla mekanismer.89,90 _{Prognosen är att målet kommer att nås (Ener-}

gimyndigheten och Naturvårdsverket, 2007a).

I underlag till Kontrollstation 2008 har förslag lagts om ändrade mål.91 _Ener-

gimyndigheten och Naturvårdsverket, liksom beredningen om svensk klimatpolitik (SOU 2008:24), föreslår att det övergripande klimatmålet bör utgöras av ett tempe- raturmål: den globala medeltemperaturen ska inte öka mer än två grader Celsius jämfört med förindustriella nivåer, och att Sverige bör verka för ett globalt arbete mot detta mål (Energimyndigheten och Naturvårdsverket 2007a, SOU 2008:24). Miljömålsrådet föreslår i den fördjupade utvärderingen av miljömålsarbetet att även miljökvalitetsmålet ändras till ett tvågradersmål. Tvågradersmålet innebär att Sveriges utsläpp måste reduceras med 70 procent till år 2050 (Miljömålsrådet, 2008a).92,93 _{Vetenskapliga rådet för klimatfrågor ansåg att Sveriges utsläpp av}

89

De flexibla mekanismerna ingår i Kyotoprotokollet i syfte att möjliggöra mer kostnadseffektiva ut- släppsminskningar. De flexibla mekanismerna utgörs av handel med utsläppsrätter och de projektbase- rade mekanismerna Joint Implementation (JI) och Clean Development Mechanism (CDM) (Energimyn- digheten, 2007a).

90

I propositionen görs bedömningen att Sverige även behöver ett medellångt mål, där utsläppen 2020 bör vara 25 procent lägre än utsläppen 1990 samt att miljömålet om begränsad klimatpåverkan bör kompletteras med ett temperaturmål (två grader globalt). Energimyndigheten och Naturvårdsverket (2007a) gör bedömningen att Sverige bör kunna reducera utsläppen med 25–30 procent till 2020. Det långsiktiga målet innebär att halten av växthusgaser bör plana ut på en nivå under 550 ppm koldioxid- ekvivalenter och att de svenska utsläppen bör minska till högst 4,5 koldioxidekvivalenter per person och år till år 2050 (2005/06:172). Regeringen menar att internationell samverkan är avgörande för att målet ska nås.

91

Den svenska klimatstrategin består av mål, åtgärder samt återkommande uppföljningar och utvärde- ringar av måluppfyllelsen i de så kallade kontrollstationerna.

92 _{Kontrollstationerna och de fördjupade utvärderingarna av miljömålsarbetet är två parallella processer,} där de förstnämnda följer upp den klimatpolitiska strategin och de sistnämnda följer upp miljöpolitikens miljökvalitetsmål. Klimatfrågan belyses även i olika statliga utredningar som har tillsats under senare år.

växthusgaser jämfört med 1990 års nivå bör minska med 20–25 procent till år 2020 och med 70–85 procent till år 2050 för att Sverige ska ta sin del av det globala ansvaret för att nå tvågradersmålet (Miljövårdsberedningen, 2007). Världsnatur- fonden menar också att Sveriges utsläpp måste sänkas med ca 80 procent till 2050 (Världsnaturfonden, 2007).

Klimat har pekats ut som en prioriterad fråga av den nuvarande regeringen, som har initierat olika satsningar som ska bidra till reducerade klimatförändring- ar.94

Energifrågan i EU

EU:s gemensamma energiarbete har i mångt och mycket varit fokuserat på ökad försörjningstrygghet och på att utveckla den inre energimarknaden för el och na- turgas. Frågan om säker och trygg energitillförsel har aktualiserats i samband med det förändrade geopolitiska läget i världen under senare år och det faktum att Euro- pa är världens största importör av olja och gas. Energiåtgärder har även utvecklats som en del av EU:s gemensamma miljöpolitik. I förslaget till en ny konstitution har energi tillkommit som ett nytt politikområde med delat ansvar mellan medlemssta- terna och unionen (IEA, 2008).

Avreglering av olika marknader stod högt på EU-agendan under 1990-talet. 1996 trädde elmarknadsdirektivet i kraft, med syftet att öppna upp medlemsländer- nas nationella elmarknader för konkurrens och för att kunna införa harmoniserade marknadsregler inom EU. Sverige, som blev EU-medlem 1995, avreglerade el- marknaden som en av de första medlemsstaterna 1996 och öppnade därmed elpro- duktion och försäljning av el för konkurrens. Överföring av el är fortsatt monopol.

Energifrågan har hamnat högt på EU:s dagordning under de senaste åren, inte minst på grund av de utmaningar som klimatförändringarna innebär. I januari 2007 presenterade EG-kommissionen en strategisk energiöversyn, "En energipolitik för Europa" (KOM (2007) 1), baserad på Grönboken om en hållbar, konkurrenskraftig och trygg energiförsörjning (KOM(2006) 105). Översynen berör bland annat den inre marknaden, förnybar energi, energiteknologi och infrastruktur. Översynen låg i sin tur till grund för beslutet om en integrerad energi- och klimatpolicy som togs vid vårtoppmötet 2007. Centralt för denna policy är ett klimatmål om att EU ska minska utsläppen av växthusgaser med minst 20 procent fram till 2020 jämfört med

Ett exempel är en översyn av den svenska klimatpolitiken (SOU 2008:24), liksom Sverige inför klimat-

förändringarna – hot och möjligheter (SOU 2007:60) om anpassning till klimatförändringarna.

93 _{Förslagen speglar det övergripande målet för EU:s klimatpolitik från 2006 som anger att temperaturen} inte ska öka mer än max 2 grader C jämfört med förindustriell nivå (Energimyndigheten och Naturvårds- verket, 2007a).

94 _{Till exempel introducerades en klimatmiljard i budgetpropositionen för 2008, med satsning på till} exempel hållbara städer, klimatforskning, klimatinvesteringar i andra länder och energieffektivisering för perioden 2008 till 2010. Regeringen har även tillsatt tre arbetsgrupper: en kommission för hållbar ut- veckling, ett vetenskapligt råd för klimatfrågor och en parlamentarisk beredning. I arbetsgrupperna samverkar representanter från näringsliv, forskning och politik. Grupperna har i uppgift att ta fram un- derlag till den nya klimatpropositionen som planeras till hösten 2008 samt möjliggöra för Sverige att ta en ledande roll i de internationella förhandlingarna om en ny klimatordning, bland annat inom ramen för Sveriges ordförandeskap i EU 2009 (Miljödepartementet, 2008).

1990 (30 procent om en ny internationell överenskommelse nås) (IEA, 2008; Ener- gimyndigheten och Naturvårdsverket, 2007a; Prop. 2008/09:1, Utgiftsområde 21).

Europeiska rådet antog en energihandlingsplan för 2007–2009, bland annat för att nå klimatmålet. Handlingsplanen ställer upp ett bindande mål om 20 procent förnybar energi av den totala energikonsumtionen och ett bindande minimål för biodrivmedel på 10 procent av den totala bensin- och dieselkonsumtionen för trans- port i EU samt ett icke-bindande mål till 2020 om att öka energieffektiviteten med 20 procent. Ett bindande EG-direktiv finns om effektiv energianvändning och om energitjänster, enligt vilket medlemsstaterna ska anta vägledande nationella effek- tiviseringsmål om minst 9 procent av den slutliga energianvändningen till år 2016 (2006/32/EG).

Handlingsplanen innehåller även åtgärder för att utveckla den inre energimark- naden, försörjningstrygghet och utveckling av energiteknik (Europeiska rådet 7224/07). Vad gäller den inre marknaden för energi är det enligt handlingsplanen nödvändigt att öka konkurrensen, garantera effektiv reglering och främja förutsätt- ningar för investeringar samt göra tydlig skillnad mellan överföring respektive handel och produktion.95

Baserat på Europeiska rådets beslut från 2007 presenterade EU-kommissionen ett förslag till ett energi- och klimatpaket (KOM (2008) 30) i januari 2008. Försla- get samlar EU:s ambitioner inom klimat, energisäkerhet och konkurrenskraft och föreslår hur målen ska fördelas på medlemsstaterna. Paketet innehåller flera delar, till exempel ett direktivförslag om främjande av användningen av förnybar energi (de bindande målen från handlingsplanen slås fast). För Sveriges del föreslog kommissionen ett åtagande där andelen förnybar energi ska uppgå till minst 49 procent. Paketet innehåller även ett förslag till översyn av EU:s system för ut- släppshandel.Direktiven i paketet förväntas träda i kraft 2010 (KOM (2008) 30; IEA 2008).96

KRITIK AV EU:S ENERGI- OCH KLIMATPAKET

EU:s energi- och klimatpaket får kritik från svenska miljöorganisationer. Greenpe- ace, Världsnaturfonden (WWF) och Svenska Naturskyddsföreningen är visserligen positiva till att EU tar klimatfrågan på allvar men anser att paketet är för svagt. Organisationerna menar att målet om utsläppsminskningar på 20 procent inte lever upp till FN:s beslut på klimatmötet på Bali om att industriländerna ska minska sina luftutsläpp med 25–40 procent fram till år 2020 (Svenska Naturskyddsföreningen, 2008; Greenpeace, 2008a; Världsnaturfonden, 2007; 2008).

Både Världsnaturfonden och Greenpeace ställer sig bakom målet med 20 pro- cent förnybar energi till år 2020. WWF ställer sig även bakom målet med minst 10

95 _{På hösten 2007 lade kommissionen fram ett tredje inre marknadspaket för energi med förslag som} följer upp Europeiska rådets slutsatser från handlingsplanen. Paketet är det tredje i ordningen och utgör en revidering av det senaste lagstiftningspaketet som antogs 2003 (FPM 2007/08:FPM16).

96 _{Kommissionens förslag är att utsläppen av koldioxid från anläggningar som ingår i systemet för han-} del med utsläppsrätter till år 2020 ska minska sina utsläpp med 21 procent jämfört med utsläppen 2005. Paketet innehåller även förslag till bördefördelning av klimatmålet för den icke-handlande sektorn, där förslaget för Sveriges del är att utsläppen ska minska med 17 procent jämfört med 2005 års utsläpp. (Inget land föreslås minska utsläppen mer än 20 procent och inget land ska få öka utsläppen med mer än 20 procent.) Paketet innehåller även ett regelverk för koldioxidavskiljning och lagring.

procent biodrivmedel till 2020, med förbehållet att negativa miljöeffekter och soci- ala effekter måste undvikas. De menar vidare att för detta krävs ett trovärdigt certi- fieringssystem för alla biobränslen. Greenpeace anser dock att biodrivmedelsmålet förkastas med hänvisning till att det saknas kriterier för en hållbar biobränslepro- duktion och att inhemska biobränslen snarast bör användas för att ersätta stenkol i energiproduktionen (Greenpeace,2008b; Världsnaturfonden, 2007).

Organisationerna ställer sig även kritiska till andra delar av paketet. Till exem- pel ifrågasätts satsningar på koldioxidlagring, som de anser befäster dagens ohåll- bara energisystem snarare än verkar för en förändring. WWF och Naturskyddsfö- reningen menar att de förorenande industrierna själva måste betala för tekniken istället för att stater går in med stöd (Svenska Naturskyddsföreningen, 2007; Världsnaturfonden, 2008).

Samtidigt menar Svenskt Näringsliv att Sverige får dra ett för tungt lass i den