Till år 2020 ska utsläppen av växthusgaser i Sverige, från verksamheter som ligger utanför systemet för handel med utsläppsrätter, minska med 40 procent jämfört med 1990. Detta innebär att utsläppen av växthusgaser från dessa verksamheter ska vara cirka 20 miljoner ton koldioxidekvivalenter lägre jämfört med 1990 års nivå. Minsk- ningarna ska ske i Sverige och i form av investeringar i andra EU-länder eller flexibla mekanismer som CDM. För de verksamheter som omfattas av EU:s system för handel med utsläppsrätter bestäms ambitionen för minskningen av utsläppen gemensamt på EU-nivån inom ramen för handelssystemets regler.
etappmålet är nära att nås. det finns i dag planerade styrmedel som beslutas före 2020.
En bedömning om etappmålet kan nås har gjorts för utsläpp utanför handelssys- temet, baserat på den senaste prognosen92 för växthusgasutsläppen och med den
senaste utsläppsrapporteringen. Det finns dock en mängd osäkerheter förknippade med bedömningar av framtida utsläpp, osäkerheter som ökar ju längre fram i tiden som bedömningen gäller. Vid nästa planerade uppföljning av klimatpoliti- ken (kontrollstation 2015) kommer en ny bedömning av utsläppsutvecklingen till 2020 med befintliga styrmedel att finnas tillgänglig. Då finns förutsättningar att bättre bedöma effekten av de senast införda styrmedel som påverkar utsläppen utanför handelssystemet och behovet av att införa ytterligare styrmedel för att nå etappmålet.
Aktuell situation och utveckling för utsläpp av växthusgaser
Utsläppen av växthusgaser i Sverige minskar. År 2010 uppgick utsläppen till 66,2 miljoner ton koldioxidekvivalenter, det innebär en minskning med 9 procent sedan 1990, se Figur 10 som förutom historiska utsläpp av växthusgaser per sektor visar senaste prognosen för år 2015 och 2020. För mer information se avsnittet Analys av delmålen – varför gick det som det gick?.
92 Report for Sweden on assessment of projected progress, March 2011. http://www.natur- vardsverket.se/upload/05_klimat_i_forandring/prognos/projection-ghg-Sweden-2011-EU.pdf
80
40 60
20
0
Miljoner ton koldioxidekvivalenter
Figur 10. Utsläpp av växthusgaser i Sverige 1990–2010 samt prognos för 2015 och 2020
KÄLLA: NATIONAL INVENTORY REPORT 2012 SWEDEN (HISTORISKA UTSLÄPP) SAMT REPORT FOR SWEDEN ON ASSESSMENT OF PROJECTED PROGRESS, MARS 2011 (PROGNOSTISERADE UTSLÄPP)
Rapporterade nationella utsläpp av växthusgaser per sektor fram till 2010 och en prognos för utsläppen 2015 och 2020.
Industrins förbränning El- och värmeproduktion Bostäder och lokaler
Jordbruk Industriprocesser Inrikes transporter Avfall Övriga sektorer 199019911992199319941995199619971998199920002001200220032004 20052006 2007200820092010 2015 2020 Etappmålets formulering
Beslut om målet togs i propositionen En sammanhållen klimat- och energipolitik – Klimat93 och det har kompletterat delmålet för minskade utsläpp av växthusgaser till 2012. Målet innebär att utsläppen från den icke handlande sektorn ska vara 40 procent lägre än utsläppen 1990. Det är möjligt att tillgodoräkna sig utsläpps- minskningar från investeringsprojekt i andra EU-länder eller flexibla mekanismer, se avsnitt Internationellt samarbete behövs.
När målet beslutades beräknades en 40 procentig minskning mellan 1990 och 2020 motsvaras av en minskning av 20 miljoner ton koldioxidekvivalenter. Minskningen planerades att uppnås med styrmedel och åtgärder som presenteras i Tabell 8. 93 Proposition 2008/09:162.
B
EGRÄNSAD
KLIMA
TPÅVERKAN
Tabell 8. Beräknad minskning av växthusgaser mellan 1990 och 2020 för verksamheter som
inte omfattas av EU:s system för handel med utsläppsrätter (Proposition 2008/09:162).
Styrmedel/åtgärd Miljoner ton CO2-ekv.
Utsläppsminskningar mellan 1990 och 2007 4,0
Prognos beslutade nationella åtgärder 2008–2020 5,0
Utvecklade ekonomiska styrmedel 2,0
Nationellt genomförande av gemensamma EU-beslut 2,0
Reduktion övriga åtgärder 0,3
Reduktion genom investeringar i andra EU-länder och flexibla mekanismer 6,7
Mål 2020 ca 20,0
Förutsättningar för att följa upp etappmålet
För att följa upp etappmålet behövs en metod som tar hänsyn till att EU:s system för handel med utsläppsrätter infördes år 2005, de förändringar som har genom- förts samt de förändringar som kommer att genomföras i handelssystemet tills målet ska vara uppnått.
ÅRLIGA REVIDERINGAR AV UTSLÄPPSDATA
På grund av bland annat metodikutveckling revideras historiska utsläppsdata. Det innebär att de data som målberäkningen och uppföljningen baseras på kommer att förändras.
UPPDELNING AV HANDLANDE OcH IcKE HANDLANDE SEKTORN
EU:s system för handel med utsläppsrätter infördes år 2005 och därför saknas uppdelning av den handlande och icke handlande sektorn för år 1990. Det saknas också detaljerad statistik som möjliggör en sådan beräkning i efterhand för år 1990.
För att underlätta och göra måluppföljningen mer träffsäker framöver förordar Naturvårdsverket att minskningen av utsläpp ska mätas från år 2005 istället för från år 1990. Minskningen om 40 procent, som lades fram i propositionen, skulle då motsvara en minskning om 33 procent mellan år 2005 och år 2020. En sådan övergång skulle göra att fördelningen mellan utsläpp inom den handlande och den icke handlande sektorn för år 1990 inte behöver uppskattas.
FÖRÄNDRINGAR AV EU:S SySTEM FÖR HANDEL MED UTSLÄPPSRÄTTER
EU:s system för handel med utsläppsrätter är indelat i tre handelsperioder, 2005– 2007, 2008–2012 och 2013–2020. Skillnaden mellan perioderna är förutom nya tilldelningsregler att handelssystemet utökas med fler sektorer och anläggningar,
för mer information se avsnitt Internationell utveckling av utsläppsmarknaden. Det innebär att målet för den icke handlande sektorn behöver justeras vid en utökning av den handlande sektorn. I annat fall kan målet uppnås genom att den handlande sektorn utökas, vilket innebär att utsläpp ”flyttas” från den icke handlande till den handlande sektorn. En sådan överflytt innebär ju ingen reell sänkning av utsläppen, varför Naturvårdsverket anser att målet bör minskas med lika många miljoner ton koldioxidekvivalenter som taket höjs med inom handels- systemet år 2020.
FÖRÄNDRING AV MÅLBERÄKNING
Beräkningarna som beslutet om målet grundas på är baserade på den andra perio- den i handelssystemet (2008–2012) och den fördelningen som då rådde mellan den handlande och icke handlande sektorn.
Naturvårdsverket anser att uppföljningen ska baseras på samma metod som användes när underlaget till propositionen togs fram, det vill säga att beräkna minskningen på utsläppen utanför handelssystemet såsom omfattningen var under den andra handelsperioden. För att ta hänsyn till att handelssystemet utökas till den tredje handelsperioden (2013–2020) och ändå behålla ambitionsnivån i pro- positionen föreslår Naturvårdsverket att målet justeras, se avsnitt Internationell utveckling av utsläppsmarknaden. En sådan justering till den tredje handelspe- rioden gör att målet för utsläpp i den icke handlande sektorn år 2020 ska uppgå till maximalt cirka 29 miljoner ton koldioxidekvivalenter (beräknat med senaste utsläppsdata).
INVESTERINGAR I ANDRA LÄNDER
Regeringen presenterade hur etappmålet ska uppnås, se Tabell 8, och baserat på att minskningen är 20 miljoner ton koldioxidekvivalenter kan 6,7 miljoner av dem genomföras genom investeringar i andra länder. I formuleringen av målet står att regeringen beräknar att två tredjedelar av minskningarna sker i Sverige och en tredjedel i form av investeringar i andra länder eller flexibla mekanismer.94
Såväl Energimyndigheten som Naturvårdsverket är överens om att detta bör tolkas som att investeringarna ska öka gradvis, för att år 2020 maximalt uppgå till 6,7 miljoner ton koldioxidekvivalenter. Det saknas dock en enhetlig strategi för sänkningen av utsläpp och investeringar i flexibla mekanismer från år 2013 och framåt. 94 Proposition 2008/09:162, sid 34.
B
EGRÄNSAD
KLIMA
TPÅVERKAN
Bedömning och analys av gapet att nå etappmålet
En bedömning har gjorts baserad på den senaste prognosen95 för växthusgasut-
släppen och med den senaste utsläppsrapporteringen. Bedömningen har utgått ifrån att en minskning ska ske med 33 procent av 2005 års utsläpp till år 2020, inom den icke handlande sektorn motsvarande den andra perioden i handelssyste- met. Målet har sedan justerats för en utvidgning av handelssystemet till den tredje handelsperioden. En bedömning på dessa grunder ger att det kommer kvarstå knappt en miljon ton koldioxidekvivalenter för att målet ska uppnås med befint- liga eller planerade styrmedel.
Även om beräkningarna visar att det kvarstår ett gap är det svårt att bedöma om ytterligare styrmedel behövs för att nå etappmålet. Detta beror på att bedömningen grundar sig på en prognos som lämnades 2011 och baseras på 2011 års utsläpps- rapportering. Dessutom innehåller prognosen i sig stora osäkerheter. Ytterligare skäl till viss försiktighet vid tolkningen är att utsläppsdata revideras årligen varvid bedömningen också påverkas. Till år 2015 är det planerat att en kontrollstation ska genomföras vilket gör att ett bättre underlag för att bedöma om det behövs ytterli- gare styrmedel för att nå etappmålet då kommer att vara tillgängligt.