Ett helhetsperspektiv på transportsystemet

En ambition med bildandet av Trafikverket var att få ett helhetsperspektiv på

transportsystemet. Argumentet var att det behövdes en ny myndighet som

kunde vara trafikslagsövergripande

och ta ett helhetsansvar för

transportsy-stemet. En myndighet som är trafikslagsövergripande beskrevs som en

möjlighet att uppnå de transportpolitiska målen. Att ta ett helhetsperspektiv på

transportsystemet beskrevs i en broschyr i samband med Trafikverkets

invig-ning på följande sätt:

Bakom en till synes byråkratisk omstrukturering gömmer sig en unik

möjlighet. När kompetens från fyra tidigare verksamheter möts skapas

nya möjligheter. För första gången kan vi ta oss an helhetsperspektiven.

I denna nya roll som samhällsutvecklare ska vi inte tänka uppdelat,

utifrån bara ett trafikslag, eller bara med en region i åtanke. Vi ska ta

fram lösningar som skapar förutsättningar för goda

transportmöjlig-heter för medborgarna och näringslivet i hela landet. Vi ska våga tänka

vidare. (Trafikverket broschyr, 2010, s. 2)

I citatet framhävs förhoppningen att en helhetssyn ska medföra ett bättre

transportsystem genom att exempelvis de olika trafikslagen betraktas som

samverkande delar i ett större system. Argumentet i Trafikverksutredningen

var att det trafikslagsövergripande arbetet möjliggör ett planeringsarbete som

kan skapa synergier genom samverkan mellan olika aktörer och trafikslag

(SOU 2009:31). Ett problem som hade formulerats var att de tidigare

myndig-heterna inte hade förmått samverka i planeringsprocesser och att kunskap

därmed hade isolerats i flera mindre myndigheter. Bildandet av Trafikverket

innebar att kompetens från olika myndigheter skulle samlas i en myndighet

och möjliggöra ett helhetsperspektiv på transportsystemet.

Ambitionen med detta helhetsperspektiv var en reaktion på de stora brister

som planeringsprocessen för transportsystemet hade som presenterades i

Trafikverksutredningen (SOU 2009:31. Ett par brister som betonades var att

planeringsprocessen var för byråkratisk, hade svag legitimitet och var för

utdragen i tiden, vilket innebar att förändringar inte kunde hanteras effektivt

30 Trafikslag är en beteckning för vägtrafik, järnvägstrafik, luftfart och sjöfart.

31 Uppdelningen av myndigheter utifrån trafikslag hade kommit till stånd när statens roll var att bygga, underhålla och sköta de olika trafikslagen vilket ställde vissa krav på teknisk kompetens (Trafikverket, 2015, Vägen till Trafikverket). I och med den förändring av statens roll i trans-portsystemet som inleddes under senare delen av 1980-talet minskade statens roll och ansvar till att förvalta transportsystemet och upphandla ny infrastruktur (SOU 2009:31).

(SOU 2009:31, s. 114). Planeringen av insatser i transportsystemet

kritise-rades också för huruvida det blev rätt prioriteringar mellan olika trafikslag och

rimliga avvägningar mellan kort- och långsiktiga åtgärder. De brister som

pekades ut ledde bland annat till att resursfördelningen till de olika

trafiksla-gen blev ”en arena för konflikter mellan olika statliga verk” (SOU 2009:31, s.

114). Innan Trafikverket bildades ifrågasattes följaktligen uppdelningen i

sektorsansvar och att myndighetsstrukturen var uppdelad efter trafikslag.

En annan kritik som lyftes fram i Styrutredningen var att det hade skett en

fragmentering inom statsförvaltningen (SOU 2007:75). Fragmenteringen

beskrevs i Styrutredningen som att det skapades stuprör mellan myndigheter.

Kritiken mot fragmenteringen och stuprörstänkandet artikulerades för hela

den offentliga sektorn. Problematiken delades in i två delar.

Den första är att många myndigheter har starka verksamhetsmässiga

samband, och detta t.o.m. på ett sådant sätt att myndigheternas

verksamhet kan beskrivas som delar av en produktionskedja. Den andra

är att flera myndigheter antas påverka samma mål utan att ha

verksam-hetsmässiga samband. Samordningen mellan myndigheter försvåras

ibland av alltför starkt fokus på de enskilda myndigheterna utan hänsyn

till att en enskild myndighetsverksamhet ibland utgör ett led i en process

i vilken flera myndigheter deltar. (SOU 2007:75, s. 15)

Utredningen visade att förvaltningsområden hade blivit uppdelade, vilket

resulterade i suboptimering, avsaknad av arbetsformer för ett

helhetsperspek-tiv och avsaknad av samlade strategier (SOU 2007:75).

Helhetsperspektivet blev ett svar på fragmenteringskritiken i den offentliga

sektorn i allmänhet (SOU 2007:75), men också på kritiken mot avsaknaden av

ett trafikslagsövergripande perspektiv i transportsystemet i synnerhet

(Direktiv 2009:75). Ambitionen med att bilda Trafikverket var att samla

kompetens i en myndighet och bildandet var en reaktion på stuprörstänkandet

som hade genomsyrat stora delar av den svenska statsförvaltningen. Att skapa

en ny myndighet med helhetsperspektiv på transportsystemet innebar en

omorganisering av myndighetsstrukturen inom det transportpolitiska området.

Omorganiseringen beskrevs av generaldirektören som ”ett unikt avsteg från

hur stater runt om i världen traditionellt organiserat sin verksamhet inom

transportområdet” (Trafikverket, 2015, Vägen till Trafikverket, s. 35). Den

unika förändring som framhölls var att de olika trafikslagen inte skulle

behandlas som separerade enheter. Planeringen av transportsystemet skulle i

stället ske med hela transportsystemet i åtanke.

I samband med bildandet av den nya myndigheten och för att förankra

helhetsperspektivet lyftes ett samhällsbyggnadsperspektiv.

Samhällsbygg-nadsperspektivet betonades i både Trafikverksutredningen och direktivet till

Trafikverket. Perspektivet beskrevs som ett alternativt förhållningssätt till det

fokus på trafikslagen som den tidigare indelningen av myndigheter innebar.

Därmed var samhällsbyggnadsperspektivet en vidareutveckling från ett snävt

fokus på det enskilda trafikslaget.

Den nya myndighetens grundläggande uppdrag är att ur ett

samhälls-byggnadsperspektiv skapa förutsättningar för att uppnå funktionalitet,

effektivitet och hållbarhet i det samlade transportsystemet. (Direktiv

2009:75, s. 9)

Inom Trafikverket utvecklades däremot begreppet ”samhällsutvecklare” i

stället för samhällsbyggare. Skillnaden innebar att den nya myndigheten inte

enbart ska fokusera på att bygga och underhålla transportsystemet.

Myndig-heten ska också se helMyndig-heten och exempelvis främja tillgänglighet, vilket

innebär att transportsystemets funktion, snarare än byggandet av

transportsy-stemet, sätts i förgrunden (Trafikverket, 2015, Vägen till Trafikverket).

Myn-digheten beskriver sig också som en aktör som tar ett brett grepp om

transportsystemets utmaningar (Trafikverket, 2015, Vägen till Trafikverket).

Även verksamhetsidén framhäver samhällsutvecklarrollen: ”Vi [Trafikverket]

är samhällsutvecklare som varje dag utvecklar och förvaltar smart

infra-struktur. Vi gör det i samverkan med andra aktörer för att underlätta livet i

hela Sverige” (Trafikverket, 2013, Trafikverkets verksamhetsplan 2014–

2016, s.3).

Redan i Trafikverksutredningen, som föregick Trafikverkets bildande,

beskrevs hur rollen för trafikmyndigheterna förändrats. Utredningen

beskrev en förskjutning från en roll som infrastrukturbyggare med

primärt fokus på ett avgränsat tekniskt uppdrag, till en roll som

sam-hällsbyggare med ett bredare och mer komplext arbetsområde där också

användningen av infrastrukturen och bredare samhällsfrågor spelade en

viktig roll. (Trafikverket, 2015, Vägen till Trafikverket, s. 51)

Bild 5.1 illustrerar att samhällsutvecklarrollen innebär ett bredare grepp och

tolkning av uppdraget än exempelvis samhällsbyggare.

Bild 5.1. Från infrastrukturhållare till samhällsutvecklare. Källa: Trafikverket, 2016, Rapport Visualisering samhällsutveckling.

Visualiseringen illustrerar en perspektivförskjutning från att vara

samhälls-byggare till samhällsutvecklarrollen. I rollen som samhällsutvecklare finns en

idé om att skapa en myndighet som deltar i samhällsutvecklingen och därmed

inte fokuserar på det enskilda trafikslaget. Det är en perspektivförskjutning i

relation till den tidigare organiseringen av det transportpolitiska området.

En-ligt Trafikverkets verksamhetsplan innebär samhällsutvecklarperspektivet att

myndigheten ”höjer blicken och planerar för helheten” (Trafikverket,

Verk-samhetsplan 2011–2013, s. 5). Regeringen och Trafikverksutredningen

föror-dade samhällsbyggarrollen. Det fanns inom myndigheten ambitioner däremot

att gå bortom samhällsbyggarrollen, samhällsutvecklarperspektivet blir ett

uttryck för ambitionen att skapa en ny myndighet med helhetsperspektiv och

helhetsansvar.

Sammanfattningsvis kan det sägas att en rad frågeställningar och kritik

rikta-des mot transportsystemets organisering. Trafikverksutredningens lösning var

bland annat att en myndighet med ett helhetsperspektiv skulle bildas. Med

bildandet av Trafikverket betonades helhetsperspektivet. I och med att

beho-vet av ett helhetsperspektiv återkommande fördes fram uppstod det ambitioner

att gå från ett smalt sektorsansvar baserat på det enskilda trafikslaget till att i

stället skapa en myndighet som kan planera för hela transportsystemet.

Däri-genom skapas förutsättningar för effektiv förvaltning.

In document Kim Eriksson (Page 100-104)