Administrativa styrmedel
MILJÖBALKEN
Prövningssystemet är det styrmedel inom miljöbalkens område som kanske har haft störst effekt för arbetet mot de olika miljömålen. Miljöbalkens allmänna hän- synsregler genomförs genom tillståndprövning och andra beslut, till exempel god- kännanden och dispenser samt genom tillsyn. Ett av syftena med miljöbalken är att få till stånd en samlad och integrerad tillståndsprövning för att kunna bedöma den totala miljöpåverkan av verksamheter och åtgärder i ett sammanhang och därmed nå maximal miljönytta och kunna styra mot miljömålen.
Som ett viktigt komplement till prövningssystemet finns tillsynen. Miljötill- synens effektivitet bygger bland annat på en fungerande tillsynsvägledningskedja. Det behövs nationella tillsynsvägledande myndigheter som vägleder länsstyrel- serna i deras funktion som regionala tillsynsvägledare. Kommunerna behöver i sin tur stöd från länsstyrelserna för att kunna utöva en rättssäker, likvärdig tillsyn. Miljöprövning och tillstånd
Exempel på områden där just miljöprövning och tillstånd har haft stor betydelse för miljön är minskningen av utsläpp av sot, metaller, dioxiner, svavel- och kväve- oxider och till viss del koldioxid. Detta har bidragit till uppfyllelse av miljökvali- tetsmålen Frisk luft, Bara naturlig försurning, och Giftfri miljö. Ett annat exempel är tillståndsprövning av vattenverksamheter. Det kan handla om exempelvis vatten- kraftverk, muddringar eller anläggandet av bryggor. Med hjälp av bestämmelserna om vattenverksamhet finns goda möjligheter att reglera verksamheter så att vattenmiljöer skyddas från störningar. Prövningen är en av förutsättningarna för uppfyllelsen av Levande sjöar och vattendrag och Hav i balans samt levande kust och skärgård. Många av reglerna har EU-rättsligt ursprung, exempelvis Reach, klassificering och märkning av kemiska produkter och ämnen, ramdirektivet för vatten och kravet att uppnå god vattenstatus.
Det finns potential att öka effektiviteten i prövningsarbetet. Möjligheterna att uppnå miljökvalitetsmålen skulle underlättas om tillståndens rättskraft mjukades upp. Sverige har ett system med i princip eviga tillstånd som endast kan omprövas vid vissa angivna förutsättningar och på talan av miljömyndighet. Miljöbalken bygger på tanken att det är verksamhetsutövaren som har kännedom om den egna verksamheten, och att ansvaret för att följa miljölagstiftningen ligger på denne. Det kan därför ses som ett systemfel att ansvaret för omprövning har lagts på myndigheterna. Eftersom myndigheternas resurser är kraftigt begränsade kommer mycket få omprövningar till stånd. Villkor baserade på föråldrad teknik kan där- för leva kvar under lång tid.
Tillsyn viktigt för miljöbalkens trovärdighet
Enligt 26 kap. 1 § miljöbalken ska tillsynen säkerställa syftet med balken. Till- synen är därmed ett viktigt styrmedel för att uppnå miljökvalitetsmålen. För att tillsynen och miljöbalken ska vara ett trovärdigt och verksamt styrmedel för att uppnå miljökvalitetsmålen krävs att den är rättssäker, likvärdig och effektiv.
Antalet tillsynsmyndigheter är nästan trehundra och ansvarsfördelningen är komplicerad och ibland svårtolkad. Regelverk blir dessutom allt mer kompli- cerade och komplexa i takt med det ökade antalet EU-förordningar och att allt fler EU-direktiv implementeras i lagstiftningen. Det ställs allt större krav på till- synsmyndigheten att ha tillräckligt med resurser, kompetens och en kontinuitet i arbetet för att säkra en effektiv tillsyn. Det kan därför ifrågasättas om ansvaret för tillsyn enligt vissa komplicerade regelverk ska vara placerat på små tillsyns- myndigheter. Ramdirektivet för vatten med de i Sverige gällande miljökvalitets- normerna och åtgärdsprogrammen, är ett sådant exempel där tillsynen är mycket viktig för att miljökvalitetsnormerna och därmed miljökvalitetsmålen ska uppnås. Organisationen och ansvarsfördelningen för tillsynen behöver ses över med syfte att höja effektiviteten i tillsynsarbetet.
I dag är en stor del av tillsynen enbart reaktiv. För att tillsynen ska vara ett verkningsfullt styrmedel måste det finnas resurser för proaktiv eller egeninitierad tillsyn. Genom tillsynsavgifter kan en bra tillsyn finansieras. Det är olyckligt att länsstyrelsernas tillsyn finansieras genom förvaltningsanslaget. Det ger inte till- räckligt med resurser och medför varierande förutsättningar för tillsyn i de olika länen. Därför är det angeläget att finansieringen av länsstyrelsernas tillsyn ses över.
Förorenade områden
För förorenade områden är miljöbalken ett viktigt och kraftfullt styrmedel vid efterbehandling, även om antalet efterbehandlingar av förorenade områden behö- ver öka för att miljökvalitetsmålet Giftfri miljö ska uppnås. En begränsande fak- tor är att det finns oklarheter i hur tillsynsansvaret mellan länsstyrelser och kom- muner ska fördelas. Ett antal domar i Miljöverdomstolen (sedan 2011 Mark- och miljööverdomstolen) under 2010 har skapat en rättspraxis som begränsar ansva- ret för efterbehandling och därmed också möjligheten att nå miljökvalitetsmålet. Påverkan på vattenrecipienter
Miljöbalkens tillståndsprövning utgör även det viktigaste styrmedlet för att begränsa utsläpp av en lång rad ämnen från stora punktkällor till vattenrecipient. Det har haft god effekt på miljökvalitetsmålen Ingen övergödning, Grundvatten av god kvalitet, Levande sjöar och vattendrag samt Hav i balans samt levande kust och skärgård. För verksamheter som inte behöver tillstånd har tillsyn enligt miljöbalken varit avgörande för tillfrisknandet av vissa mindre recipienter.
Miljökvalitetsnormer
Miljökvalitetsnormer och åtgärdsprogram som regleras genom miljöbalken har betydelse för begränsning av utsläpp till luft av olika föroreningar från vissa stora källor i eller i närhet av stora tätorter. Ett vanligt problem med åtgärdsprogram- men är att de inte är tillräckligt heltäckande och inte tillräckligt beaktar olika aktörers rådighet över styrmedlen. Att åtgärder vidtas av berörda aktörer (exem- pelvis kommuner, Naturvårdsverket och regeringen) för att förbättra åtgärds- programmen kan vara väsentligt för att klara miljökvalitetsnormerna för utom- husluft. För att öka effekten av miljökvalitetsnormer och åtgärdsprogram kan en översyn av styrmedlet behövas.
Miljökvalitetsnormer har även införts på vattenområdet inom ramen för vat- tendirektivet och kommer att införas inom ramen för havsmiljödirektivet. När de på sikt får genomslag genom åtgärdsprogrammen kan de väntas bli ett verknings- fullt styrmedel som starkt kan bidra till att de vattenrelaterade miljökvalitetsmålen uppnås. Åtminstone kan de användas i prövning av tillståndspliktig verksamhet. Skydd av värdefulla områden
Skyddande av värdefulla områden är ett annat sätt att styra mot miljömålen. Det formella skyddet som sker enligt miljöbalkens regler har en stor betydelse för att bevara områden med höga naturvärden, och ger ett starkt skydd. Miljöbalkens bestämmelser om hushållningsregler med mark- och vattenområden och om sär- skilt utpekade riksintressen är ytterligare sådana verktyg.
Syftet med bestämmelserna är att skydda dessa värden mot ingrepp i miljön som kan skada områdenas bevarandevärden. Bestämmelserna tillämpas vid pröv- ning av mål och ärenden både enligt miljöbalken och enligt andra lagar, exempel- vis plan- och bygglagen samt minerallagen. Bestämmelserna skulle kunna skapa ett starkt skydd för naturmiljön, men har inte givit så stort genomslag som det finns utrymme för. Det råder viss oklarhet om vad ett riksintresse är och vilket skydd det ger.29 Om bestämmelserna tillämpades mer strikt skulle de kunna utgöra
en viktig faktor för att nå miljökvalitetsmålen. Även biotopskyddsbestämmelserna samt djur- och växtskyddsområden är viktiga och effektiva styrmedel. Vissa verk- samheter är dock svåra att reglera även om det finns ett formellt skydd (exempel- vis internationellt fiske). Kulturreservat är ytterligare ett sätt att skydda värdefulla områden och bidrar till att uppnå flera miljökvalitetsmål.
Strandskydd
Miljöbalkens strandskyddsbestämmelser är också ett viktigt styrmedel för beva- rande av biologisk mångfald. Ett av syftena med strandskyddet är att ”långsiktigt bevara goda livsvillkor för djur- och växtlivet på land och i vatten”. Strandskyd- 29 Prop. 1997/98:45, del 1
det har även stor betydelse för friluftslivet genom att förhindra exploatering och långsiktigt trygga förutsättningarna för tillgång till strandområden enligt alle- mansrätten.
ANDRA LAGRUM MED BÄRING PÅ MILJÖMÅLEN
Parallellt med miljöbalkens regler finns en rad andra författningar med olika syf- ten och utgångspunkter som på olika sätt samverkar till att styra mot miljömålen. Plan- och bygglagen
Plan- och bygglagen kan stimulera eller begränsa exploatering i viss riktning och regler i lagen ger resultat på lång sikt. Plan- och bygglagen bidrar därmed till att lokalisera verksamheter så att resurseffektivitet uppnås, värdefulla områden skyd- das och påverkan från utsläpp och annan miljöstörning minimeras. Lagen styr hur samhällsplaneringen ska utföras och kan vara ett kraftfullt verktyg för att väga olika intressen, inklusive miljökvalitetsmålen, mot varandra i översiktsplaner och andra planer och program. Plan- och bygglagen är också ett viktigt lagrum för skydd av kulturmiljövärden och har därmed hög relevans för flera miljömål. Det finns dock brister i tillämpningen, bland annat saknas aktuella översiktsplaner i många kommuner. Kvaliteten på planeringen och hur miljöintressen inkluderas varierar också. Prioritering av planarbetet och bättre vägledning behövs för att åtgärda detta.
Vid tillämpningen kan det noteras behov av regler för skydd för miljön i form av områdesskydd, utsläpps- eller bullerbegränsningar med mera. PBL-kommittén30
bedömde att lagstiftningen i stort sett tillgodoser de krav som kan ställas för att miljömålen ska beaktas vid planläggning. Det finns dock brister i tillämpningen. Bättre vägledning behövs för att åtgärda detta.
Kemikalielagstiftningen
Kemikalielagstiftningen är till viss del införlivad i miljöbalken, men de delar som gäller att sätta ut produkter på marknaden och att använda dem i olika avseenden ligger utanför balken. Allt större del av kemikalielagstiftningen är i form av EU- förordningar som gäller direkt utan att införlivas i svensk lagstiftning. Dessa reg- ler har stor betydelse för miljökvalitetsmålet Giftfri miljö.
Skogsvårdslagen
Skogsvårdslagen ställer bland annat krav på miljöhänsyn i skogsbruket. Den sam- verkar med artskyddsreglerna, fiskelagen, jaktlagen, plan- och bygglagen och miljö- balken för att nå miljökvalitetsmålet Levande skogar, Ett rikt växt- och djurliv samt Levande sjöar och vattendrag.
INTERNATIONELLA KONVENTIONER
Sverige har anslutit sig till ett fyrtiotal internationella konventioner. Några exem- pel är FN:s luftvårdskonvention (CLRTAP), klimatkonventionen, konventionen om biologisk mångfald (CBD), konventionen för den marina miljön i Östersjön (HELCOM), landskapskonventionen och våtmarkskonventionen (Ramsar).
Wienkonventionen om ozonnedbrytande ämnen, med det tillhörande Montreal- protokollet, är en av de äldsta miljökonventionerna, och betraktas som mycket framgångsrik. Den är avgörande för möjligheten att nå miljökvalitetsmålet Skyddande ozonskikt. Sedan Montrealprotokollet trädde i kraft har världskon- sumtionen av CFC (en typ av freoner) minskat från 1,1 miljoner ton till 70 000 ton. Utan protokollet skulle konsumtionen ha uppgått till uppskattningsvis tre mil- joner ton till år 2010 och åtta miljoner ton till 206031, vilket skulle ha inneburit en
50-procentig nedbrytning av ozonskiktet vid år 2035. I dag har produktionen av ozonnedbrytande ämnen i industriländerna, bortsett från produktionen av HCFC samt produktion inom ramen för undantagna användningsområden, i stort sett upp- hört och utvecklingsländerna har kommit en bra bit på väg i sin avveckling.
EU-DIREKTIV OcH EU-FÖRORDNINGAR
Många av reglerna om begränsning av utsläpp av förorenande eller oönskade ämnen har EU-rättsligt ursprung. Takdirektivet för utsläpp till luft och luftkvali- tetsdirektivet är nära kopplade till luftvårdskonventionen, och de båda direktiven är viktiga drivkrafter i att minska utsläppen till luft. Ramdirektivet för vatten, art- och habitatdirektivet samt fågeldirektivet är andra exempel på EU-direktiv som är kraftigt styrande för miljöarbetet i Sverige.
Direktivet om avfall som utgörs av eller innehåller elektriska eller elektroniska produkter (WEEE)32 innebär att dessa produkter ska utformas och framställas på
ett sådant sätt att avfallet minimeras. För det avfall som uppstår ska producenter- na tillhandahålla system för insamling så att produkterna kan återanvändas eller återvinnas.
Regler med betydelse för Giftfri miljö
Exempel på EU-lagstiftning som bidrar till att uppnå miljökvalitetsmålet Giftfri miljö är Reach-förordningens krav på kunskap om och begränsning av farliga ämnen, samt en särskild EU-förordning (CLP) med krav på klassificering och märkning av kemiska ämnen och produkter. Dessutom finns EU-förordningar om bland annat läkemedel, kosmetika, biocider och växtskyddsmedel. Därtill är ram- direktivet för vatten en viktig lagstiftning med nära anknytning till kemikalieom-
31 De ton CFC som avses är ODP-ton (Ozone Destruction Potential)
32 Europaparlamentets och rådets direktiv 2002/96/EG av den 27 januari 2003 om avfall som utgörs av eller innehåller elektriska eller elektroniska produkter (WEEE)
rådet, bland annat genom att den identifierar ämnen i vattenmiljön som är prio- riterade för åtgärder. Det finns därför skäl för Sverige att verka för att EU utreder hur samverkan och kopplingarna mellan ramdirektivet och annan lagstiftning kan öka. För att nå ytterligare effekt bör Sverige dessutom verka för att regler om att även bedöma biologiska effekter av kemiska ämnen utvecklas och införs i ramdi- rektivet för vatten.
Regler om avfall
Ramdirektivet för avfall, som är genomfört genom miljöbalken, lägger fokus på att förebygga uppkomst av avfall. Det handlar om åtgärder som vidtas innan ett ämne, ett material eller en produkt blivit avfall. Kemikalie- och produktlagstift- ningen är vidare en viktig del av arbetet med att minska avfallets innehåll av far- liga ämnen. En del i det förebyggande arbetet handlar om åtgärder för att minska innehållet av farliga ämnen i material och produkter innan ett ämne, ett material eller en produkt blivit avfall. Arbetet med att minska avfallets innehåll av farliga ämnen måste framför allt göras i produktdesignledet.
Regler med betydelse för Ett rikt växt- och djurliv
Direktiv med koppling till Ett rikt växt- och djurliv är fågeldirektivet, art- och habitatdirektivet samt ramdirektivet för vatten. De ställer höga krav på medlems- staternas arbete med skydd och bevarande av biologisk mångfald.
Ekonomiska styrmedel
SKATTER OcH AVGIFTER
Skatter och avgifter har använts under lång tid inom miljöpolitiken i Sverige, framför allt för att minska olika typer av utsläpp. Några av de mest framgångs- rika exemplen är styrmedel för att nå miljökvalitetsmålen Frisk luft, Begränsad klimatpåverkan, Ingen övergödning och Bara naturlig försurning.
Avgift på utsläpp av kväveoxider
Kväveoxidavgiften har i ett flertal utvärderingar pekats ut som ett effektivt styr- medel.33 Den tas ut från produktionsenheter för el- och värmeproduktion och är
50 kronor per kilogram utsläppta kväveoxider. Avgiften återförs till de avgiftspliktiga enheterna i proportion till respektive anläggnings andel av den totala mängden nyttiggjord energi som producerats vid de avgiftspliktiga produktionsenheterna.
33 Naturvårdsverket 2003. Kväveoxidavgiften – ett effektivt styrmedel, utvärdering av NOX-avgiften. Rapport nr 5335.
Naturvårdsverket, 2005. Förslag till breddning och uppdelning av kvävedioxidavgiften. Rapport 5525.
T. Sterner, L. Höglund Isaksson Refunded emission payments theory, distribution of costs, and Swedish experience of NOx abatement. Ecological Economics 57 (2006) 93–106.
Kväveoxidavgiften har sedan införandet haft en styrande effekt på utsläppen. Utsläppen från de avgiftspliktiga anläggningarna har, i proportion till den energi- mängd som producerats där, minskat med drygt femtio procent sedan avgiften införts. Den stora fördelen med en miljöavgift med återföring är att det är poli- tiskt möjligt att införa en hög avgift. Styrmedlet är lämpligt när reningsmetoder är lättillgängliga men kostsamma, vilket är fallet med kväveoxidutsläpp från statio- nära förbränningsanläggningar. I Naturvårdsverkets utvärdering från 200334 kon-
stateras att syftet med kväveoxidavgiften – att åstadkomma en snabbare minsk- ning av utsläppen än vad som kunde åstadkommas med riktlinjer för utsläpp och tillståndsprövning – definitivt har uppnåtts. Storleken på avgiften har visat sig vara en framgångsfaktor när det gäller att driva på teknikutvecklingen och att öka incitamenten till detaljerad mätning av utsläppen. Avgiften påverkar framförallt miljökvalitetsmålen Frisk luft och Bara naturlig försurning.
Avgift på utsläpp av koldioxid och skatt på energi
Miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan innebär att utsläppen av växthus- gaser för Sverige ska vara 40 procent lägre år 2020 än utsläppen år 1990. Bland styrmedlen för Begränsad klimatpåverkan har energi- och koldioxidskatterna varit centrala för att minska utsläppen i Sverige sedan 1990-talets början. Dagens energiskattesystem baseras på en kombination av koldioxidskatter, energiskat- ter på bränsle, effektskatt på kärnkraft och konsumtionsskatt på el. Energiskat- ter och koldioxidskatter belastar fossila bränslen och har bidragit till kraftiga utsläppsminskningar i sektorn bostäder och lokaler samt inom fjärrvärmesektorn. Utsläppsutvecklingen i transportsektorn har dämpats. Inom industrin har skatter- na fått en ökad inriktning mot utsläpp av koldioxid, men den totala skattenivån på fossila bränslen har ändå sänkts jämfört med 1990, vilket gör att skatterna inte haft någon tydlig effekt på industrins utsläpp.
Förutom de utsläppseffekter som skatterna tillsammans har gett, bedöms de vara kostnadseffektiva eftersom de skapar förutsättningar för att de billigaste åtgärderna genomförs först. Aktörerna avgör själva vilka åtgärder de genomför till en given skatt och pris på energi. Kostnadseffektiviteten försämras av dif- ferentieringar mellan och inom sektorer. Dessa effektivitetsförluster kan i flera fall motiveras av andra hänsyn, såsom bibehållen konkurrenskraft för inhemsk industri och minskad risk för att verksamheter och utsläpp flyttas till länder med lägre krav. Skatterna har vissa förutsättningar att leda till teknisk utveckling. Hur stor den utvecklingen blir beror bland annat på storleken på skatterna. Styrmedlen påverkar främst miljökvalitetsmålen Begränsad klimatpåverkan, Frisk luft och Bara naturlig försurning.
Trängselskatt
Den så kallade trängselskattens införande i Stockholm har inneburit att vägtrafi- ken till och från innerstaden minskat och framkomligheten ökat. Därmed har tra- fikens utsläpp av luftföroreningar minskat. Trängselskatten är en avgift som gäller för passager med vissa fordon vid in- och utfart till Stockholms innerstad mellan 06.30 och 18.30, helgfria dagar. Vissa miljöbilar är undantagna. Trängselskatten påverkar främst uppfyllelsen av miljökvalitetsmålen Begränsad klimatpåverkan och Frisk luft.
Den förändrade fordonsparken och utsläppsbilden med bland annat fler miljö- bilar beror inte enbart på trängselskattens införande, men undersökningar35,36
visar att befrielse från trängselskatt varit det enskilt viktigaste styrmedlet för att få Stockholmarna att köpa fler miljöbilar. Miljövinsterna, som under försöket 2006 i första hand bestod av att trafiken minskade, har därmed övergått till att främst bero på den förändrade och renare fordonsparken. Fordonsparkens sammansätt- ning har förändrats snabbare i Stockholm än i riket som helhet. Utsläppen i staden och innerstaden är väsentligt lägre med den aktuella fordonssammansättningen jämfört med den som gäller för hela Sverige.
Skatt på utsläpp av svavel
Svavelskatten, som infördes 1991, bedöms ha varit av stor betydelse för uppfyl- lande av miljökvalitetsmålet Bara naturlig försurning, men har även betydelse för miljökvalitetsmålet Frisk luft. Skatten har varit ett effektivt styrmedel för att reducera svavelutsläppen från de beskattade bränslena, och den har bidragit till lägre svavelinnehåll i oljan.37 Styrmedlet bedöms dock numera ha en minskande
betydelse för att miljömålen ska uppfyllas. Skatt på naturgrus
Naturgrusskatten har främjat arbetet med att bevara naturgrusavlagringar som är en del av miljökvalitetsmålet Grundvatten av god kvalitet. Skatten bedöms ha haft en viss effekt men har visats vara för låg för att utjämna skillnaden i produktions- kostnad mellan grus- och bergtäkter. Det innebär att en högre skatt kan behövas. Vatten- och avloppsavgift
Kostnaden för nyttjande av vattenresurser, från intag till utsläpp till recipient, speglas delvis i den kommunala vatten- och avloppsavgiften (VA-taxan). Hela värdet av dricksvattentillgångarna är dock inte inkluderat.