6 Resurser och resursanvändning
6.5 Förbättra schablonen och utveckla en samlad prisinformation Vår bedömning
6.5.1 Se över schablonen för skötselmedlen
En slutsats av vår undersökning av skötselmedlens fördelning är att schablonsy- stemet ser ut att urholkas. Trots att allt mer pengar satsas på skötsel i vid mening krymper den andel av pengarna som fördelas via schablonen.
Så vitt vi kan bedöma stämmer detta inte med intentionerna för systemet. Snarare borde den andel av skötselmedel som fördelas via schablon ökas och ”öronmärk- ningarna” bli färre.
I Naturvårdsverkets nyutkomna program för bättre förvaltning och nyttjande av naturskyddade områden 2005–2015 (rapport 5410) anges det också att tilldelningen av ”skötselmedel” till länsstyrelserna inom schablontilldelningen successivt kom- mer att höjas från och med år 2005 till och med år 2008. Syftet med höjningen anges vara att finansiera förvaltningen av tillkommande områden, klara eftersläp- ning av skötsel av befintliga områden och för att höja kvaliteten.
I det sammanhanget bör det vara läge för Naturvårdsverket att se över parametrar, viktning och de särskilda ”taken” i den schablonmodell som nu tillämpas. Det bor- de bl.a. vara möjligt att ta in fler parametrar i schablonen, t.ex. förekomst av natu- rum, antal dagar då dessa håller öppet, antal besökare, antal guidningar eller dylikt. Ett alternativ är att fördela en speciellt avsatt pott för naturum m.m. på samma sätt som för fjällederna.
I takt med att man i ökad omfattning börjar räkna antalet besökare i reservaten som rekommenderas i punkt 11 i programmet för bättre förvaltning och nyttjande av naturskyddade områden32 borde sådana uppgifter kunna användas som fördel- ningsparameter i schablonmodellen. Antalet besökare är en parameter som är när- mare knuten till respektive område än den som tillämpas i dag, nämligen antalet invånare i länet.
32
6.5.2 Från sparlåga till nya initiativ
Den information om skötselarbetet i olika län som vi har fått genom intervjuer och dokumentgenomgångar ger intrycket att det i många län framför allt har gällt att ”hålla verksamheten flytande”. Resurserna har inte medgivit så mycket annat, t.ex. uppföljning och dokumentation.
Glädjande nog har samtidigt flera länsstyrelser förmått ta initiativ till utveck- ling och förnyelse inom olika delområden. Som exempel kan nämnas en besöks- studie i Stockholms län, storskalig guidning i Östergötlands län och Norrbottens läns sätt att planmässigt rusta upp sina reservat till förmån för besökarna. En indel- ning i A-, B- och C-reservat alltefter hur lämpade de har ansetts vara för att ta emot besök i större skala har utgjort prioriteringsunderlag.
6.5.3 Kostnadseffektivitet genom upphandling och samlad prisin- formation
När vi ser till de grundläggande förutsättningarna för kostnadseffektivitet i skötseln och andra viktiga faktorer tvingas vi konstatera att de i många avseenden inte är gynnsamma.
Med hänsyn till knappheten på tid, dvs. personalresurser, kan administrativt enkla, men kostnadskrävande lösningar vara frestande att välja framför tidsmässigt mer krävande, men totalt sett billigare lösningar. Det görs heller inga mer omfat- tande sammanställningar av metoder och effekter i skötselarbetet i relation till vad de kostar.
Kostnadseffektivitet i mer inskränkt mening kan däremot antas vara en faktor av betydelse om man ser till den fåtaliga förvaltningspersonalen på länsstyrelserna snarare än till den totala användningen av resurser.
Om förvaltarnas tid är knapp, och krav på kostnadseffektivitet låg, kan man knappast förvänta sig att kostnadseffektiva lösningar prioriteras. Man måste istället räkna med att länsstyrelsen/förvaltaren försöker optimera insatserna med hänsyn till den trånga sektorn ”förvaltningspersonal”. Det är i så fall rationellt i en snävare mening, men innebär en suboptimering om man ser till skötselresurserna i stort.
Förändringar i upphandlingens regelverk, ökade ledtider i upphandlingsproces- sen och svagt stöd i upphandlingsarbetet underlättar inte användningen av upp- handling som ett instrument för kostnadseffektivitet.
Länsstyrelserna har i varierande omfattning följt rekommendationerna att själva ta över förvaltningen av alla reservat och att upphandla skötseltjänster33. Det finns
olika förklaringar till detta. En är att länsstyrelserna är belåtna med skogsvårdssty- relsernas arbete och att man genom dem får tillgång till subventionerad arbetskraft i form av arbetslösa.
Därtill kommer bristen på tid att själv sköta upphandling m.m. Några länssty- relser menade, när saken diskuterades i början av 1990-talet, att en delegerad för- valtning var den mest kostnadseffektiva lösningen.
33
I t.ex. Stockholms län fanns 168 statligt skyddade objekt år 2002. Av dessa svarade länsstyrelsen själv för förvaltningen av 54 objekt. Däremot hade man huvudansvaret för finansieringen av hela 105 objekt (källa: Länsstyrelsens redovisning till Naturvårdsverket av skötselmedel).
För en länsstyrelse med knappa personalresurser för skötsel måste det vara frestan- de att slippa ifrån mycket av ”upphandlingsbyråkratin” genom att i större eller mindre skala delegera förvaltningen av reservat. Det öppnar också för att kunna använda fria skötselmedel för vad som egentligen är förvaltningsuppgifter. Lägg därtill att man genom att delegera förvaltningen till en annan statlig myndighet som skogsvårdsstyrelsen kan undvika de formella kraven på upphandling.
De snabbt ökande anslagen för skötsel borde kunna ge underlag för att skapa en regional marknad för skötseltjänster, där konkurrens om skötseluppgifter borde kunna hålla nere kostnaderna.
En djupare kartläggning av några län när det gäller möjligheterna att öka såväl utbud och efterfrågan av naturvårdstjänster, liksom till praktisk förenkling av upp- handlingen förefaller motiverad. I samma syfte borde några seminarier arrangeras med inriktningen att få fram goda exempel på hur upphandlingen kan förenklas och bidra till att pressa kostnaderna, samtidigt som kvalitetskraven upprätthålls.
Prisuppgifter – i intervallform eller annat lämpligt format – för skötseltjänster borde kunna vara till nytta i förvaltningen av skyddade områden, såväl i samband med budgetering som med upphandling. De borde också kunna användas i uppfölj- ningen: Betalar vårt län rimliga priser för de tjänster vi köper?
I denna rapport redovisar vi dock inte några prisuppgifter för skötseltjänster, våra försök att skapa en prislista visade på behovet av fortsatt utrednings- /utvecklingsarbete.
Vissa tjänster är lämpliga att upphandla på nationell nivå eller eventuellt på EU-nivå, medan man i andra fall på grund av avstånd m.m. är begränsad till ett län eller kommun. Det borde i första hand ankomma på Naturvårdsverket att i samver- kan med något eller några län försöka utveckla en samlad prisinformation och testa den för eventuell användning i större skala.