3. Rättslig styrning av marin grön infrastruktur
3.5. Förslag till rättsliga åtgärder för att stärka skyddet av den gröna infrastrukturen
Sveriges havsområden
Nedan följer en sammanfattning av de behov av förändringar i den rättsliga styrningen för att säkerställa en grön infrastruktur i Sveriges havsområden som identifierats i projektet. De förslag på rättsliga åtgärder som här presenterats är ett resultat av en analys av rättens styrfunktion utifrån vissa miljörätts- teoretiska utgångspunkter. En sådan utgångspunkt är att avvägningar mellan olika intressen inte får äventyra den ekologiska hållbarheten, eftersom den utgör förutsättningen för såväl ekonomisk som social hållbarhet. En annan utgångspunkt är att en måleffektiv styrning förutsätter ett internt koherent (överensstämmande) system utan målkonflikter och luckor. Ett sådant system är koherent både horisontellt (mellan olika politikområden) och vertikalt (mellan olika förvaltningsnivåer). En tredje utgångspunkt är att fragmentering av landskapet utgör ett hot mot uppfyllandet av havsmiljömål och bevarandet av biologisk mångfald samt att fragmenteringen därmed måste åtgärdas. För att fragmentering ska kunna åtgärdas förutsätts vidare att lagstiftningen ställer upp mål, principer och rättsligt bindande krav om landskapsekologiska samband, däribland spridningsbiologi, vid planering, prövning och annat beslutsfattande. De åtgärder som föreslås nedan är till viss del ”överlappande” men sam- manfattningsvis syftar förslagen till att bidra till följande övergripande mål- sättningar:
1. Förstärka havsplanernas styrning mot genomförandet av havsmiljömål 2. Förbättra genomförande av miljökvalitetsnormer om god miljöstatus
och god ekologiska status
3. Främja inrättandet av ett sammanhängande, representativt och funktionellt nätverk av skyddade områden
Dessa övergripande målsättningar kan vidare preciseras i ett antal delmål (syften), vilka beskrivs närmare under respektive kategori nedan. I stor utsträck- ning förutsätter genomförandet av de nedan angivna förslagen författnings- ändringar (främst i MB, särskilt kapitel 4 och 7, havsplaneringsförordningen, plan- och bygglagen samt Havs- och vattenmyndighetens föreskrifter).
3.5.1. Förstärka havsplanernas styrning mot genomförandet av havsmiljömål
Syften:
• Intresseavvägningar inom ekosystemens gränser
• Ökad överensstämmelse mellan nationella och kommunala planer • Ökat genomslag i prövningar och därmed bidra till beslut i det
enskilda fallet i större utsträckning tas utifrån en helhetssyn Åtgärder:
• Tydliggör att ett av havsplanernas syfte är att uppnå en ekologiskt
hållbar utveckling som innebär att ekosystemens struktur och funktioner
bevaras och vid behov återställs
• Tydliggör att god miljöstatus är ett överordnat mål för havsplaneringen • Inför en legaldefinition samt anta riktlinjer för tillämpningen av en
ekosystemansats
• Tydliggör att planering ska bidra till skyddet av en grön marin infra- struktur/sammanhängande och representativt nätverk av skyddade områden
• Precisera bestämmelser avseende havsplanernas innehåll
• Inför krav på att länsstyrelser ska granska översiktsplaners förenlighet med havsplaner
• Inför krav på beaktandet av havsplaner vid olika former av beslut (till exempel strandskyddsdispenser, inrättandet av skyddade områden, upphävandet av strandskyddade områden med mera)
• Gör havsplaner rättsligt bindande och gällande inom en nautisk mil där många områden av stor vikt för den gröna infrastrukturen finns • Integrera handlingsplaner för en grön infrastruktur i det rättsliga
systemet genom att dels införa krav på beaktandet av planerna vid den kommunala planeringen samt vid olika former av prövningar (till exempel strandskyddsdispenser) och beslut om inrättandet och upp- hävandet av skyddade områden med mera, dels genom att införa ett krav på att de regionala planerna ska utformas i överensstämmelse med havsplaner
• Konkretisera de regionala planerna, till exempel genom att peka ut viktiga områden för den gröna infrastrukturen, till exempel grunda havsområden, där särskilt hög restriktivitet vid prövningar av tillstånd och dispenser ska gälla
• Revidera hushållningsreglerna (särskilt kap. 3 MB) med utgångspunkt i nya moderna miljörättsliga principer och kunskap om behovet av att säkerställa ekologiskt funktionella ekosystem
3.5.2. Förbättra genomförandet av miljökvalitetsnormer (god ekologisk status, god miljöstatus)
Syften:
• Ökad miljömåluppfyllelse och efterlevnad av EU-rätten • Förstärkning av normernas rumsliga styrning
• Ökat genomslag i prövningar och i tillsyn, också enligt sektorslagstiftning Åtgärder:
• Utveckla bedömningsgrunder för hydromorfologisk status i kustvatten • Inför fiskefauna som en biologisk bedömningsgrund i kustvatten
Förekomst av vandringsfisk bör vara en viktig bedömningsgrund för konnektivitet i kustvatten och övergångsvatten
• Möjliggör att områden som är känsligare eller påverkar andra hydro- morfologiska typer (till exempel grunda havsområden) kan få större genomslagskraft i bedömningen av ytvattenförekomsters ekologiska status
• Precisera miljökvalitetsnormer för god miljöstatus, ex. normen D.1-3 Precisera var och hur mycket som kan tillåtas påverkas/förloras samt hur mycket som måste vara opåverkat, t.ex. vad gäller fysisk förlust/ störning av havsbottnar. (Ju större bedömningsområde, desto lägre andel påverkad/förlorad)
• Precisera indelningen av livsmiljötyper med utgångspunkt i biologiska värden
• Utred möjligheten att samordna havsmiljödirektivets bedömnings- områden och bedömningsgrunder med ramvattendirektivets i kustvattnet • Inför krav på att beslut enligt fiskelagen (och annan relevant sektors-
lagstiftning) ska säkerställa att miljökvalitetsnormer följs
• Utforma vägledningar för tillämpningen av miljökvalitetsnormer vid bland annat naturreservat- och strandskyddsdispenser samt vid tillsyn enligt miljöbalken (särskilt viktigt när det gäller normers genomslag vid verksamheter och åtgärder som inte omfattas av någon tillstånds- plikt enligt miljöbalken) utifrån ett landskapsperspektiv
• Fastslå mer konkreta åtgärder för att skydda grunda havsområden i åtgärdsprogrammen
• Fastslå åtgärder för fiske även i vattenförvaltningens åtgärdsprogram samt mer konkreta åtgärder i havsförvaltningens åtgärdsprogram (även utanför trålgränsen)
3.5.3. Främja inrättandet av ett sammanhängande, representativt och funktionellt nätverk av skyddade områden
Syften:
• Förbättra skyddets funktionalitet (effektivitet) och adaptivitet
• Säkerställ skydd på rätt plats i det marina landskapet genom att beslut tas på rätt nivå, utifrån lämplig skala och utifrån en helhetssyn
• Främja beaktandet av kumulativa effekter i prövningar i det enskilda fallet
Åtgärder:
• Inför en övergripande målsättning om att beslut enligt 7 kap. MB ska bidra till upprättandet eller bibehållandet av ett sammanhängande och representativt nätverk av skyddade områden
• Inför en definition av vad som avses med ett sammanhängande och representativt nätverk av skyddade områden
• Tydliggör att havsplaner samt regionala handlingsplaner för grön infrastruktur ska beaktas vid beslut enligt 7 kap MB
• Inför krav på samarbete mellan olika beslutsfattare när så krävs med hänsyn till arters och livsmiljöers utbredning
• Flytta visst beslutsfattande från kommunal till regional nivå (till exempel beslut om att inrätta områdesskydd eller prövning av strandskydds- dispenser)
• Inför krav på uppföljning och anpassning av områdesföreskrifter • Utforma riktlinjer/vägledning för hur kumulativa effekter ska beaktas
vid prövningar i det enskilda fallet, däribland vid strandskyddsdispenser • Inrätta fler biotopskyddsområden för att skydda grunda havsområden. • Se över och uppdatera befintliga områdesskydd, såväl skötsel- som
bevarandeplaner samt föreskrifter utifrån dagens kunskap om de marina ekosystemen och befintlig och framtida användning
• Anta föreskrifter med stöd av miljöbalken för fiske inom skyddade områden (till exempel naturreservat och nationalpark)
• Inför krav på att fiske ska prövas enligt 7 kap. 28 a § MB i fiskelagen när vid risk för betydande påverkan på ett Natura 2000-område
4. Fallstudier
I fallstudierna utgår vi från DPSIR-modellen (engelska: Driver – Pressure – State change – Impact – Response; egen översättning till svenska med bibehållen
akronym: Drivkraft – Påverkanstryck – Statusförändring – Inverkan – Respons), som är en modell eller ett tillvägagångssätt för att utvärdera orsaker, konse- kvenser och responser till förändring i miljön ur ett helhetsperspektiv.