Nuvarande delmål
Senast år 2010 skall minst 50 % av skyddsvärda marina miljöer och minst 70 % av kust- och skärgårdsområden med höga natur- och kulturvärden ha ett långsiktigt skydd. Senast år 2005 skall ytterligare fem, och senast år 2010 därutöver ytterliga- re fjorton, marina områden vara skyddade som naturreservat och tillsammans
utgöra ett representativt nätverk av marina naturtyper. Därutöver skall ett område med permanent fiskeförbud inrättas till 2006, för utvärdering till 2010 samt ytterli- gare tre områden med permanent fiskeförbud (kustnära och utsjöområden) inrättas till 2010 i vardera Östersjön och Västerhavet för utvärdering till 2015.
Förslag till revidering
Senast år 2015 ska ett representativt nätverk av skyddsvärda marina områden omfattande minst 15 % av Sveriges marina area bevaras.
Det innebär att:
• Områdena ska vara fördelade mellan de maringeografiska regionerna och innefatta alla för regionen förekommande livsmiljöer.
• Gynnsam bevarandestatus uppnås.
• Minst 10 % av Sveriges marina area ska vara långsiktigt skyddade. • Övriga 5 % i nätverket har en fastställd ”marin bevarandeplan” eller an-
nan motsvarande förvaltning som säkerställer att områdets marina natur- värden bevaras.
• Tre områden med permanent fiskeförbud (kustnära och utsjöområden) inrättas till 2010 i vardera Östersjön och Västerhavet för utvärdering till 2015.
Förtydligande av delmålet
Representativitet innebär att alla arter, livsmiljöer, marina landskap och ekologiska processer som förekommer inom en maringeografisk region bör vara representera- de i nätverket. Representativitet definieras som proportionalitet av förekomst av en livsmiljö eller ett landskap, dvs. att x procent av samtliga livsmiljöer i en marin- geografisk region ingår i nätverket. Det finns dock viktiga nyckelhabitat eller sär- skilt hotade eller sällsynta livsmiljöer som behöver ett utökat skydd. Det kan också finnas skäl för att vanligt förekommande livsmiljöer med låg hotbild kan ha en lägre skyddad andel.
Nätverk definieras som::
• Ett ekologiskt sammanhängande nätverk av marint skyddade områden: - interagerar med och stöder utanförliggande marina områden - upprätthåller processer, funktioner och strukturer för de definierade bevarandevärdena över deras naturliga utbredningsområde
- fungerar synergistiskt som en helhet så att de individuellt skyddade områdena understödjer varandra så att målen nås.
• Om möjligt kan ett ekologiskt sammanhängande nätverk av skyddade områden planeras så att bevarandevärden nås även vid ändrade förhål- landen, t.ex. klimatförändringar.
Skyddsvärda marina områden innebär att områdena som ingår i delmålet väljs ut enligt särskilda urvalskriterier för skydd av marina områden. Sådana kriterier finns i Handbok för skydd av marina områden med höga naturvärden18.
Gynnsam bevarandestatus definieras på samma sätt som i Natura 2000 och om- fattar kvaliteter som utbredningsområde, strukturer, funktioner och typiska arter.
Sveriges marina area definieras som både territorialvattnet och Sveriges eko- nomiska zon.
Livsmiljö (eller habitat) är den miljö eller de miljöer som en viss organism le- ver i. Ordet är delvis synonymt med biotop, men livsmiljö är områdets lämplighet sedd ur artens perspektiv, medan biotopen är områdets naturtyp mer allmänt och utgör livsmiljö för många organismer.
Långsiktigt skyddade marina områden i miljökvalitetsmålet definieras som: • Områdesskydd i form av
- Nationalpark (7 kap 2§ MB) - Naturreservat (7 kap 4§ MB) - Biotopskydd (kap 7 11§ MB)
• Natura 2000-områden med fastställd bevarandeplan (7 kap 28§ MB) • Naturvårdsavtal (7 kap 3§ jordabalken).
• Föreskrifter meddelade enligt 2 kap 7 & 12 §§ förordningen om fisket, vattenbruket och fiskelagen, om regleringen av fisket undanröjer hoten mot områdets definierade bevarandevärden.
”Marin bevarandeplan” eller annan motsvarande förvaltning definieras som områ- den med av länsstyrelsen fastställd bevarandeplan, förvaltningsplan för BSPA och Ramsarområden samt Biosfärsområden. Ytterligare bevarandeinstrument kan komma att värderas under delmålet.
Utöver dessa definitioner för långsiktigt skydd och bevarande gäller att : • Bevarandet ska ha ett marint syfte.
• De marina värdena ska beskrivas så fullständigt som möjligt. • Föreskrifter/ bevarandeåtgärder ska vara marint anpassade.
• Marin skötselplan/ bevarandeplan med marina skötselområden och mari- na bevarandemål ska finnas.
• Uppföljning som anpassas till bevarandemålen ska göras.
Motivering för revidering av delmålet
Utvärderingen av det pågående arbete med delmål 1, visar på att arbetet med det marina områdesskyddet behöver stärkas. Delmålet bör därför revideras med en tydligare inriktning på åtgärder för att bevara marina områden. Den föreslagna revisionen gör det också enklare att följa upp. Nuvarande delmål är med dagens kunskap delvis inte uppföljningsbart.
Arbetet med områdesskydd av kustens och skärgårdarnas landmiljövärden är mer välutvecklat och förutsätts fortlöpa som ett viktigt arbete för att nå genera-
18
tionsmålet. Landområden och stränder kommer att skyddas också inom ramen för det reviderade delmålet, eftersom skydd av marina områden förutsätter ett ekosys- tems- och landskapsperspektiv på skydd och förvaltning. Delmålet är också bero- ende av det arbete som föreslås inom delmålet ”Varsamt brukande”, som bl.a. syf- tar till utveckling av planering och förvaltning av kust- och skärgårdsområden.
De marina ekosystemen tillhandahåller en rad funktioner som är fundamentala för samhällsutvecklingen. Exploatering och förändringar i de marina ekosystemen har lett till förlust av värdefulla livsmiljöer. Vissa arter riskerar att helt försvinna. Också sammansättningen av arter har ändrats på grund av dessa förändringar.
De kustnära områdena karaktäriseras ofta av högt exploateringstryck och där- med svårigheter att hitta jämvikt mellan många olika samhällsintressen och med bevarandeintressena. I den ekonomiska zonen reglerar internationella konventioner till stor del användning och rättigheter. Så t.ex. regleras fiske genom EU:s gemen- samma fiskepolitik. Exempel på nyttjande som ger upphov till hot i olika former mot den marina miljön och delvis kan regleras genom områdesskydd är:
• Exploatering av kust och skärgårdsområden • Utveckling av turism
• Ökat tryck från friluftsliv
• Undervattenverksamheter såsom ledningsbyggande, dumpning, täkt av grus och sand etc.
• Påverkan på livsmiljöer från fiske • Vindkraftsetablering
• Sjöfart
Enligt nuvarande delmål ska ytterligare 6 områden med fiskeförbud inrättas till 2010 och utvärderas till 2015. Nya delmål för fiskeförbudsområden kommer inte att fastställas förrän utvärderingen 2015 är klar.
Den nu föreslagna revideringen av delmålet syftar till att säkerställa gynnsam bevarandestatus för ett nätverk av skyddsvärda marina områden som uppfyller kraven på representativitet och ekologiska samband. Områdena bör väljas ut enligt kriterierna för urval och prioritering för skydd av marina områden med höga natur- värden. Det garanterar att inte ”triviala” områden skyddas enbart för att man ska nå procentsatsen. Målformuleringen ”representativt nätverk” utgör också ett högt kvalitetskrav både på val av områden och på samordningen av skyddsarbetet.
En grundförutsättning för att bevara marina livsmiljöer och arter är att skyddet utgår från ett ekosystem- och landskapsperspektiv. Vid utformning av ett nätverk av marint skyddade områden måste därför hänsyn tas till omkringliggande land- och vattenmiljöer och verksamheterna där. I flertalet skyddade områden nära kus- ten och i skärgårdarna behöver landmiljöer ingå i skyddet för att säkerställa de marina bevarandevärdena.
Ett effektivt nationellt bevarandearbete innebär att man i samband med allt om- rådesskydd bör värdera om det kan och bör utformas med hänsyn till även andra bevarandevärden än de primära. Det är t.ex. lämpligt att uppmärksamma hur skyd- det kan samordnas med skydd av områden för rekreation och friluftsliv och av marinarkeologiska värden. Samordning med kultur och friluftsliv kan bidra till att
stärka intresset och kunskapen kring marina värden genom fler besök större upp- märksamhet och samlad information19.
Uppskattning av skyddsbehov
Kunskapen om utbredningen av olika livsmiljöer och deras ömsesidiga beroende är inte tillräcklig för att man nu ska kunna avgöra hur stor andel av livsmiljöerna som behöver skyddas för att säkerställa kustens och havsområdenas ekologiska funktio- ner och bärkraft. Behovet av områdesskydd hänger också samman med hur kusten och vattenområdena i allmänhet nyttjas och utvecklas.
Ju bättre verktyg och samverkansprocesser som används för planering, regional utveckling och resursförvaltning för ett hållbart nyttjande, desto lägre areal kom- mer att behöva skyddas genom områdesskydd. Hur strandskyddsbestämmelserna tillämpas har också stor betydelse för hur omfattande det strikta områdesskyddet behöver bli.
Sverige har genom Konventionen för biologiskt mångfald (CBD) åtagit sig att skydda ett väl förvaltat, representativt nätverk av marina områden till 2012. CBD:s teknisk-vetenskapliga organ SBSTTA, rekommenderar att nätverket omfattar minst 10 % av havsarealen. Ländernas åtaganden inom CBD låg bl.a. till grund för ”Joint HELCOM/OSPAR arbetsprogram för skydd av marina områden” som antogs vid ett ministerrådsmöte i Bremen 2003.
Internationella utvärderingar pekar mot att 20-40 % av havsområdenas totala area behöver få någon form av områdesskydd. Det är osäkert hur relevanta dessa utvärderingar är för Sveriges marina områden, men de ger en tydlig indikation på att skyddet bör vara relativt omfattande.
Det reviderade delmålet anger att senast år 2015 ska ett representativt nätverk av marina områden med uppnådd gynnsam bevarandestatus omfatta minst 15 % av Sveriges marina area. Nivån ligger betydligt under de 20-40 % som de internatio- nella utvärderingarna pekar mot, och mer i linje med ett 10-procentigt strikt skydd. Nivån 15% föreslås utifrån en viktning mellan vad som anses rimligt att uppnå till 2015 och internationella åtaganden och kunskap. Det finns ingen detaljerad natio- nell kunskap om det totala skyddsbehovet, och nätverket kan behöva utvidgas efter 2015.
Prognosen för det marina skyddet fram till 2010 pekar mot att arbetet inte kommer att uppfylla Sveriges internationella åtaganden inom ramen för CBD fram till 2012, varken vad gäller skydd av areal eller, framförallt, bildandet av ett repre- sentativt nätverk som säkerställer ett effektivt skydd för kustens och havsområde- nas ekologiska funktioner. Särskilda insatser bör läggas på regioner och livsmiljöer som är underrepresenterade i nätverket, som t.ex. utsjöområden.
Arbetet med områdesskydd är relativt väl utvecklat. Det betyder att processen kan fortlöpa utan fördröjning. Reservatsbildning i ekonomisk zon är dock ett un-
19
Naturvårdsverket, Riksantikvarieämbetet, Statens Maritima Museer (2007), Värdefulla kulturmiljöer under havsytan i svensk kust och skärgård – en förstudie. NV rapport 5566.
dantag. Där behöver ansvarsfördelning och genomförande klargöras. Ett annat undantag är biotopskyddet i vattenanknutna miljöer som inte ingår i förordningen för områdesskydd enligt miljöbalken20. Det är av stor vikt för det fortsatta arbetet
med skydd av utsjöområden att det klargörs vem som har ansvaret och hur arbetet med skydd i ekonomisk zon ska genomföras. För skydd av små kustnära miljöer kan biotopskyddet bli ett viktigt verktyg.
I marin miljö är ofta de största hoten mot bevarandevärdena faktorer som ligger utanför det skyddade områdets gränser eller som är svårare att reglera med före- skrifter (övergödning, gifter, utsläpp från sjöfart, fiske under EU:s gemensamma fiskepolitik etc.). Därför behöver arbetet med planering, regional utveckling och hållbart brukande för kust och hav utvecklas (se förslag till åtgärd för delmål om varsamt brukande, s. 113). Annars riskerar en stor del av de marina naturreservaten sluta som ”papperstigrar”. Delmålet är därför beroende av en utvecklad planering och förvaltning av kust- och havsområden med fokus på bevarandevärden inom utpekade värdefulla områden.
Bevarande av marina värden kan ofta handla om hänsyn, stimulans, planering och flexibla förvaltningsformer som omfattar skötsel, vård och hållbart nyttjande mer än juridiskt bindande bestämmelser. Det reviderade delmålet är därför utfor- mat så att det för den andel som överstiger 10 % finns möjligheter att använda andra, mindre långtgående verktyg än områdesskydd.
Förslaget är att utveckla ett formaliserat sätt att hantera större avgränsade om- råden med flera olika intressen och en mångfald av nyttjanden i en ”Bevarandeplan för marina områden”. En sådan bevarandeplan skulle fastställas av länsstyrelsen. Med en bevarandeplan kan en stor variation av olika bevarandeinstrument samord- nas. Det kan gälla områdesskydd, strandskydd, fredningsområden och regleringar av fisket naturvårdsavtal, områdesbestämmelser enligt PBL, etc. Arbetet med en bevarandeplan kan komma att visa på behov av regleringar. De måste i så fall införas genom en lämplig lagstiftning, t.ex. i form av naturreservat. Ytterligare instrument som kommer räknas in under delmålet är t.ex. biosfärsområden och förvaltningsplaner för Baltic Sea Protected Areas och Ramsarområden.
Eventuellt kan det sätt som Natura 2000-områden hanteras på användas för andra vattenmiljöer som skall skyddas och bevaras. Länsstyrelsen fastställer enligt miljöbalken och habitatdirektivet bevarandemål, tar fram bevarandeplaner och prioriterar åtgärder. Vattenmyndigheternas ansvar enligt vattenförvaltningen och vattendirektivet är att ange mål och fastställa sådana miljökvalitetsnormer för vatt- nets status som innebär att bevarandemålen kan uppnås. Man kan då uppnå att vattenmyndigheterna inte bara beaktar ”skyddade områden” av gemenskapsintresse utan även uppmärksammar de områden som bevaras inom miljömålsarbetet. For- merna för detta arbete behöver dock utvecklas vidare.
20
Uppföljning av delmålet
Följande indikatorer kan användas för att följa upp det reviderade delmålet: • Areal av områden som uppfyller definitionen för långsiktigt skydd • Areal av områden som omfattas av marin bevarandeplan, förvaltnings-
plan för BSPA-område eller Ramsarområde eller ingår i ett antaget Bio- sfärsområde.
• Nätverkets representativitet. En bristanalys tas fram inför varje fördjupa- de utvärdering för att utvärdera nätverkets representativitet vad gäller så- väl geografisk spridning som skydd av livsmiljöer.
• Gynnsam bevarandestatus för Natura 2000. Den nationella uppföljningen av gynnsam bevarandestatus för Natura 2000 och skyddade områden bör användas som indikator för gynnsam bevarandestatus i delmålet. Ytterli- gare rapportering från länsstyrelserna kan behövas för att kunna bedöma tillståndet på objektnivå.
Konsekvenser
När marina områden ska bevaras kan t.ex. friluftsliv, rekreation, turism, exploate- ring, vindkraftsetablering, fiske, sjöfart och i mindre omfattning skogsbruk och jordbruk påverkas. Påverkan kan vara både positiv och negativ. Exempelvis inne- bär en begränsning av fisket på kort sikt en nettokostnad för fiskerinäringen. På längre sikt kan skyddet i stället vara gynnsamt om det motverkar utfiskning.
Det är mycket svårt att generellt uppskatta hur ett marint områdesskydd påver- kar enskilda och företag. Samhällsekonomiska kostnader kan bestå i begränsning av markexploatering för bostadsbebyggelse, hamnar, turistanläggningar etc. Det kan också bli fråga om vissa inskränkningar för rekreation, båtliv och nya anlägg- ningar för sådana verksamheter, liksom i vissa fall för vindkraft och sjöfart. Genom god planering bör kostnaderna kunna minimeras.
Den ekonomiska nyttan är framförallt bibehållen eller ökad produktion av kommersiella arter, hög biologisk mångfald, bevarade upplevelsevärden för fri- luftsliv och rekreation och fortsatt attraktionskraft för regional utveckling för t.ex. turism.
Kostnaden för intrångsersättning vid skydd av marina områden är oftast mycket låg, eftersom huvuddelen av skyddet avser vattenområden där ersättning sällan betalas ut till markägare. De statsfinansiella kostnaderna består främst av kostnader för inventering, uppföljning och skötsel och länsstyrelsens administration.
Underlaget för att bedöma kostnader för uppföljning och övervakning är spar- samt. Ett exempel är Havstensfjorden där den årliga kostnaden för uppföljning uppskattas till 44 000 kronor eller 26 kronor per hektar utöver den uppföljning som bedrivs inom pågående program för fiske och miljöövervakning. Det skulle mot- svara 40 miljoner kronor för uppföljning av ett nätverk av strikt områdesskydd på 10% av Sveriges totala marina area (inkl. EEZ). Men kostnaden beror på område- nas komplexitet och kan totalt antas vara något lägre. Övriga kostnader beskrivs mer utförlig under åtgärder och styrmedel s. 107.
Områdesskydd bör vara ett mycket kostnadseffektivt verktyg att arbeta med, eftersom det är förebyggande och kan medverka till att man undviker framtida kostnader för skador på de skyddade marina miljöerna.
En utförligare analys av samhällsekonomiska konsekvenser finns på Naturvårds- verkets webb.
Ansvarig för delmålet
Ansvarig för delmålet är Naturvårdsverket.