5 Utformning av styrmedel
5.3 Förslag till utformning av skatt på fossil plastråvara
En skatt på plastråvara kan definieras som punktskatt på ”plastråvaruprodukter”. De produkter som beskattas utgörs här av plastgranulat (polymerer) som kan definieras av KN-koder på mycket finfördelad nivå enligt bilaga 2.
Skattenivå kan sättas med någon av metoderna som beskrevs ovan. Då
priselasticiteten för de olika plastråvaruprodukterna inte är känd, förordas istället principen för miljöskadekostnad eller koldioxidskatt på bränsle. Med motivering i syftet med skatten så menar IVL att nivån för koldioxidskatten är mest rimlig och genomförbar. Detta för att inte ha stora skillnader i skattesats för skatter med samma mål. Samtidigt får detta ställningstagande en påverkan på effekten av skatten på målet, en högre skattesats får naturligtvis större effekt i förhållande till målet med skatten.
Då olika typer av plaster har olika kolinnehåll är det möjligt att tänka sig en differentiering av skattenivå baserat på kolinnehållet snarare än att beräkna skattenivån utifrån ett genomsnitt för alla plasttyper. En sådan förenklad differentiering kan göras med utgångspunkt i tabellen nedan, där vi väljer att exemplifiera med den nivå som utgörs av koldioxidskatten för bränsle. I praktiken bedömer vi dock att en sådan differentiering utifrån olika plasttyper blir svår att hantera i praktiken då det ställer stora krav på spårbarhet i produktinnehåll. Tabell 15. Möjlig metod för att differentiera skattenivå för olika typer av fossila plaster
Typ av plast138 Definition/avgränsning Beräkning av skattenivå
utifrån CO2
Fossil enklare plast (70%
av totalen) Varierar mellan X-Y kg C per kg råvara och ligger på ca X kg C per kg i genomsnitt
Skattenivå beräknas utifrån genomsnittet kg C per kg plast * 1,15 SEK Fossil mellanavancerad
plast (26% av totalen) Varierar mellan X-Y kg C per kg råvara och ligger på ca X kg C per kg i genomsnitt
Skattenivå beräknas utifrån genomsnittet kg C per kg plast * 1,15 SEK Fossil mer avancerad
plast (4% av totalen) Varierar mellan X-Y kg C per kg råvara och ligger på ca X kg C per kg i genomsnitt
Skattenivå beräknas utifrån genomsnittet kg C per kg plast * 1,15 SEK
Skatten tas dels ut på tillverkning av polymerer i Sverige, dels på import (för vidareförädling) av motsvarande plastråvaruprodukter. Skatteskyldiga är därmed de aktörer som tillverkar polymerer i Sverige och de som importerar motsvarande produkter. Export av inhemskt tillverkat granulat (polymerer) undantas beskattning för att inte snedvrida internationell konkurrenskraft för svenska företag.
För att få en tydlig styreffekt som genom prissignalen inte enbart dämpar
efterfrågan på plastråvara, utformas skatten så att återvunnen råvara och biobaserad
138 Baserat på Lätt, A, et el. (2020) Hållbar plastanvändning - Olika åtgärders potentialer för att minska
råvara kan få nedsatt skatt. Detta är en stor utmaning med dagens teknik och problematik med spårbarhet. Det går inte att rent tekniskt särskilja jungfrulig fossil råvara från återvunnen råvara och det är tekniskt komplicerat att särskilja
biobaserad plastråvara från fossil. Differentiering av skatten kan göras för
återvunnen råvara och biobaserad råvara när tillförlitliga internationella standarder med system för spårbarhet och kvalitetskontroll finns på plats. I råvaruledet borde det samtidigt vara enklare än i senare produktionsled att utforma en säker
spårbarhet för de olika källorna. Många större företag och vissa branscher har redan idag avancerade system för spårbarhet och kvalitetskontroll. Sannolikt kan robusta certifieringar baserade på internationella standarder vara juridiskt acceptabla som grund för nedsättning av skatt för återvunnen och biobaserad råvara. Nedsättning av skatten görs med 80 % för biobaserad råvara och 80 % för återvunnen fossil råvara för att få en så hög styreffekt som möjligt. Starka incitament skapas då för företagen att ställa om från jungfrulig fossil råvara till biobaserad och återvunnen samt deklarera för detta. Nedsättningen görs för andelen av vikten som utgörs av biobaserad och återvunnen råvara. Skatt med
differentiering för återvunnen och biobaserad råvara kan införas och få effekt först när tillförlitliga system för certifieringar implementerats.
För att stimulera en omställning till återvunnen/förnybar råvara kan andra
styrmedel som främjar detta införas som komplement till skatt på plastråvara, som föreslagits ovan.
Vilket problem löser styrmedlet?
Det problem som skatten syftar till att lösa (eller åtminstone bidra med en del av lösningen) är att alltför mycket fossil plast går till energiåtervinning genom förbränning och därmed orsakar växthusgasutsläpp. En orsak till detta problem är att det fossila innehållet i plasten - och de negativa klimateffekter som detta orsakar – inte är prissatt. Detta bör betraktas som ett marknadsmisslyckande som skatten kan bidra till att korrigera. Skatten syftar därmed till att internalisera kostnaden för den negativa klimateffekten i priset på jungfrulig fossil plastråvara, vilket gör denna dyrare. Detta ska bidra till att minska användningen av sådan råvara. Genom skattens konstruktion med nedsättning för biobaserad och återvunnen råvara stärks marknadsförutsättningarna för dessa till förmån för den jungfruliga fossila råvaran. Skatten syftar alltså till att påverka vilken råvara som plastvaruproducenterna använder, men kan också stimulera till förändrad produktdesign med minskad användning av plast.
Vem/vilken aktör på marknaden träffar styrmedlet och vilka incitament ger det?
Styrmedlet träffar företag som tillverkar polymerer/granulat och säljer för inhemsk användning samt företag som importerar plastgranulat (enligt definition med KN- koder i bilaga 2) för egen användning och vidareförädling till olika plaster med
olika egenskaper alternativt säljer vidare plastgranulat.139 Dessa utgörs i det första fallet av företag inom basplasttillverkning vilka idag utgörs av endast två större företag, medan det i det senare fallet utgörs av betydligt fler aktörer.
Det finns som sagt två stora tillverkare av granulat i Sverige, vilka dessutom exporterar 90–95% av sin produktion. Exporten undantas skatt för att inte snedvrida konkurrensförhållanden för svenska företag på den internationella marknaden. För de svenska tillverkarna av plastgranulat ger skatten sålunda små direkta incitament att ställa om sin produktion från fossilbaserad råvara till andra alternativ.
Skatt på import av granulat omfattar en större mängd företag inom
plastvaruindustrin, potentiellt en stor andel av företagen inom plastvarutillverkning som vidareförädlar granulat till olika plaster med olika egenskaper eller till
produkter. Totalt sett handlar det i praktiken om mellan 200–300 företag, framförallt små- och medelstora industriföretag.140
För de företag som importerar råvara till sin produktion ger skatten – utöver incitament att ställa om till biobaserad och återvunnen råvara – framförallt
incitament till effektiviseringar i produktionen eller utveckling av affärsmodell för att kompensera för kostnadsökningar i produktionen som skatten ger. Skatten kan potentiellt också ge upphov till incitament att flytta produktion utomlands, lägga ner produktion eller styra långsiktiga investeringar i anläggningar utanför Sverige samt fokusera på utländska marknader. Detta rör framförallt större multinationella bolag, men också mindre och medelstora. Möjligheten att bedöma risken för detta på förhand är naturligtvis svår, men i intervjuer har det framkommit att företag kan flytta produktion utomlands, antingen genom direkta åtgärder eller genom att på sikt styra investeringar till andra länder än Sverige.
Givet att differentiering av skatten kan utformas för återvunnen och/eller biobaserad råvara ger skatten incitament till att öka efterfrågan på dessa i
förhållande till fossil jungfrulig plastråvara. Emellertid medför skillnader i kvalitet mellan jungfrulig råvara och återvunnen att återvinning inte automatiskt kan ersätta fossil plast för alla applikationer. Återvunnen råvara används i första hand för enklare produkter med lägre krav på kvalitet. För vissa applikationer inom livsmedel och sjukvård är återvunnen råvara inte ett alternativ idag på grund av lagstiftningen. Produktionen av biobaserad plast är idag låg och biobaserad plast utgör endast någon procent av den totala mängden. Det är orealistiskt att förvänta sig att biobaserad plast ska kunna ta stora marknadsandelar på kort sikt. Däremot
139 Se tidigare avsnitt om vem som betalar skatt och när skatten betalas, sid 70. 140 Hasselström, L., Johansson, S. & Scharin, H.
(2018). Möjliga styrmedel för ökad materialåtervinning av plast. Anthesis Enveco AB. Rapport 2018:10. https://www.naturvardsverket.se/upload/stod-i-
miljoarbetet/Styrmedel%20f%C3%B6r%20%C3%B6kad%20material%C3%A5tervinning%20av%20pl ast_AE%20Rapport%202018-10_med%20bilagor.pdf
kan en skatt på fossil råvara skapa långsiktiga marknadsförutsättningar för biobaserad råvara, stimulera innovation och möjliggöra investeringar i produktionskapacitet.
Kan styrmedlet implementeras brett eller är det mest lämpat för vissa sorter/produkter/sektorer?
IVL bedömer att om en skatt på fossil råvara ska införas så kan den implementeras brett för all fossil plastråvara. Detta är också ändamålsenligt utifrån att det
förenklar administrationen av skatten.
En avvägning kan göras rörande om skattesatsen ska differentieras för olika plastsorter utifrån deras klimatpåverkan då kolinnehållet skiljer sig åt. En möjlig differentiering har presenterats ovan. Vidare finns det idag plastsorter som idag inte är realistiskt att byta ut till återvunnet eller förnybara källor och där andra material kan ha svårt att nå samma resurseffektivitet som plast. IVL finner dock inte att detta är ett skäl att göra undantag från skatt av dessa skäl, då en skatt i sig kan ge incitament till innovation.
Styrmedlet träffar därmed all plastråvara utifrån definition i KN-koder i bilaga 2. Punktskatten omfattar såväl inhemsk produktion för den svenska marknaden som import av utländskt tillverkat granulat.
Kan styrmedlet fungera som alternativ eller komplement till andra styrmedel Skatt på plastråvara bör kompletteras med andra styrmedel för att ytterligare främja såväl utbud som efterfrågan på återvunnen och biobaserad plastråvara. Det bör till exempel kombineras med stöd till omställning av produktion genom att
skatteintäkter återförs till marknadens aktörer för att möjliggöra omställning. För vissa produkter finns redan producentansvar. För plastförpackningar är avgiften som betalas in till systemet differentierad beroende på om förpackningen är återvinningsbar eller inte. Totalt sett är effektiviteten i systemet för
producentansvar relativt låg med liten andel produkter som återvinns (ca 10-20 procent), och ett styrmedel som en skatt på råvara kan minska mängden fossil plast som sätts på marknaden.
Exempel på styrmedel som kan komplettera är skatt på avfallsförbränning. Ett möjligt alternativ till skatt är kvotplikt-certifikatsystem för återvunnen råvara. Det senare bör även kunna ge en grund för till exempel upphandlingskrav inom den offentliga upphandlingen.
Råvaruskatten kan också fungera tillsammans med den skatt på plastprodukter, som diskuteras i nästa avsnitt.
Hur stor del av plastflödet kan komma att omfattas av styrmedlet?
Styrmedlet utformas så att det omfattar såväl inhemsk produktion samt import av granulat till den svenska marknaden, vilket omfattar totalt drygt 1,26 miljoner ton plastråvara. Skatten omfattar därmed hela den svenska marknaden för plastråvara.