Systemanalysens Insight matrix (se figur 7 nedan) visar vilka effekter som är mest förstärkande för ett effektivare miljöarbete. De effekter som befinner sig i det översta fältet till höger (det gröna) och det nedersta fältet till vänster (det starkare röda) är de mest intressanta. Det förstnämnda fältet (det gröna) innebär att effek- terna är ökande förstärkande, vilket i det här fallet bidrar till att öka effektiviteten i miljöarbetet. Det sistnämnda, nedre fältet till vänster (det starkare röda) visar effek- ter som motverkar effektiviteten i miljöarbetet. Resultaten som syns i Insight ma-
trix bygger på ett omfattande orsak-verkan-diagram som återfinns i bilaga 8. Där
Figur 7. Bilden är en Insight matrix och visar olika effekter och hur de påverkar ett effektivt miljöarbete. Det övre fältet på höger sida (det gröna) visar effekterna som är starkast förstärkande och det nedre fältet på vänster sida (det starkast röda) visar de effekter som är starkast
motverkande för ett effektivt miljöarbete.
De intressantaste effekterna, som genom sina återkopplingar i systemet har mest inverkan på effektiviteten i miljöarbetet befinner sig i det övre högra fältet (det gröna fältet) och i det nedre vänstra (det starkast röda). Nummer 16 – omprövning
av tillstånd, nummer 1 – färre anmälningspliktiga verksamheter och nummer 18 – kommunernas översikt är de starkast förstärkande effekterna för ett effektivt miljö-
arbete. Nummer 8 – gamla tillstånd och nummer 9 – handläggning av tillstånd är de effekter som är de starkast motverkande effekterna för ett effektivare miljö- arbete.
Omprövning av tillstånd leder till en ökad effektivitet i miljöarbetet
Den faktor som ger störst effektivitetsökning i miljöarbetet som följd av ändringen i FMH-bilagan är enligt vår analys omprövning av gamla tillstånd. Uppskattnings- vis är 45 procent av redan sökta tillstånd äldre än tio år och sammanräknat kan mer än hälften av verksamheterna ligga under kravnivåerna i kap 2 miljöbalken. Dessa
1) B-verksamheter ansöker om tillstånd. 2) Kommuners behov av tillsynsvägledning från länsstyrelsen. 3) Behov av tillsyn över C-verksamhet. 4) Behov av tillsyn över B-
verksamheter för länsstyrelse. 5) C-verksamheter anmäler verksamhet. 6) C-verksamheter behåller sitt tillstånd. 7) Gamla tillstånd. 8) Handläggning av anmälan av verksamhet. 9) Handläggning av tillstånd av verksamhet. 10) Icke dokumenterade U-verksamheter. 11) Intäkter från årlig avgift för kommuner. 12) Länsstyrelse överlåtit tillsyn över B-verksamheter till kommun. 13) Kommuner lokaliserar U-verksamheter. 14) Miljörapporter 15) Nya C- verksamheter blir högre prioriterade. 16) Omprövning av gamla tillstånd. 17). Tillsynsvägled- ning från länsstyrelser. 18) Översikt över verksamheter.
verksamheter skyddas av tillståndets rättskraft och hindrar tillsynsmyndigheterna att ställa högre krav på verksamhetsutövaren än de krav som finns i tillståndet. På så sätt begränsar de gamla tillstånden möjligheten för tillsynsmyndigheterna att utöva en miljömålsriktig tillsyn.
Färre anmälningspliktiga ökar fokuseringen
Ändringarna i FMH-bilagan minskade antalet C-verksamheter med 10 procent. Det innebär en fokusering av tillsynen enligt FMH-bilagan eftersom dessa utgörs av färre verksamheter, vilket bidrar till ökad effektivitet i miljöarbetet. Minskningen beror på att flera verksamheter klassats ner till U-verksamheter. Då resurserna i stort sett är oförändrade trots att antalet C-verksamheter minskat med över 10 pro- cent tyder det på en viss fokusering av tillsynen på C-verksamheterna. Effekten är begränsad och gäller inte i alla kommuner, men den är märkbar och innebär att mer resurser läggs på verksamheter som omfattas av FMH-bilagan på bekostnad av verksamheter som inte omfattas av den.
Översikten viktig för kommunernas prioritering
Översikt över vilka verksamheter som bedriver miljöfarlig verksamhet är enligt vår analys en faktor som har stor betydelse för effektiviteten i miljöarbetet. Översikten påverkar kommunernas möjlighet att göra rätt prioriteringar. Själva ändringen, då redan kända verksamheter klassades om från C- till U-verksamheter medförde inte en direkt försämring av översikten. Däremot kommer översikten att försämras över tid när nya U-verksamheter startas och tillsynsmyndigheten inte automatiskt får kännedom om deras existens.
Det är exempelvis fler lösningsmedelsförbrukare, mekaniska verkstäder och lacke- rare som har klassats om till U-verksamheter. Länsstyrelsernas och kommunernas uppskattning av förändring i risk för miljöpåverkan till följd av ändringarna i FMH-bilagan visar att de upplever att risken är förhöjd för dessa verksamhetstyper. De miljömål som i första hand berörs till följd av riskökning för dessa verksam- hetstyper är Frisk luft, En giftfri miljö och Grundvatten av god kvalitet. För att kommunernas tillsyn ska vara miljömålsstyrd är det därför viktigt att tillsynen bedrivs även över dessa verksamheter även om de har klassats om från C- till U-verksamheter.
För att bedriva tillsyn över U-verksamheter krävs olika metoder för att lokalisera dem. Har kommunen som ambition att skaffa en fullständig överblick tar det arbe- tet resurser i anspråk som annars skulle kunna läggas på tillsyn. På så sätt finns det en risk att ändringen av FMH-bilagan i viss utsträckning minskat effektiviteten i den miljömålsstyrda tillsynen. I ”Pröva eller inte pröva?” föreslås en informations- plikt och om denna skulle ha införts skulle den begränsa ändringens negativa effekt på översikten på ett kostnadseffektivt sätt. Effektivt på det sättet att resurserna som går åt för verksamhetsutövaren att informera om att verksamheten existerar med största sannolikhet underskrider de resurser som går åt för tillsynsmyndigheten att lokalisera verksamheten.
Det är på många sätt ett större steg ur lagstiftningssynpunkt att en verksamhet går från C- till U-klassad än från B- till C-klassad. På en U-verksamhet finns inga krav om att verksamheten ska anmälas. Det i sin tur innebär att tillsynsmyndigheterna inte kommer i kontakt med verksamhetsutövaren innan verksamheterna startar, när möjligheterna att påverka miljöskyddet är större jämfört med om verksamheten redan har etablerats. Det finns heller inget krav på att U-verksamheter ska bedriva egenkontroll enligt Förordning (1998:901) om verksamhetsutövarens egenkontroll. Däremot ska U-verksamheterna ha egenkontroll enligt 26 kap. 19 § miljöbalken. Men eftersom dessa verksamheter, till skillnad från C-verksamheter, inte ”föran- mäls” till tillsynsmyndigheten blir de oftast inte upplysta om vad kravet om egen- kontroll innebär.
Handläggning av tillstånd
Enligt modellen är handläggning av tillstånd den effekt som tydligast motverkar ett effektivt miljöarbete eftersom tillståndsprövning har första prioritet och därmed möjlighet att förbruka behövliga resurser för miljömålsstyrd tillsyn och ompröv- ning av gamla tillstånd. Vad modellen visar är att om lagda resurser för handlägg- ning av tillstånd skulle minska, så skulle det bidra till ett effektivare miljöarbete om frigjorda resurser och tid lades på ökad tillsyn och omprövning av gamla tillstånd, förutsatt att de totala resurserna är konstanta.
En förväntad effekt av ändringarna i FMH-bilagan var att det minskade antalet tillståndsprövningar av nya verksamheter skulle frigöra resurser till annat arbete som skulle ge bättre effektivitet i miljöarbetet, exempelvis omprövning av inaktuel- la tillstånd och tillsyn. Resultaten av utvärderingen är inte entydiga och kommer från ett mindre urval, men effekten är marginell för minskning av tillståndspröv- ning och ingen ökning av vare sig tillsyn eller omprövning.
Ett minskat antal tillståndsprövningar och de positiva effekter i form av ökade resurser för tillsyn och omprövning som det skulle kunna generera, är en effekt som det kan dröja innan den märks. Om ändringarna av FMH-bilagan ska öka effektiviteten i miljöarbetet behöver det dock på sikt ske en märkbart minskad resursförbrukning för tillståndsprövningar och att de resurser som frigörs används till omprövning av gamla tillstånd och/eller ökad tillsyn.
Gamla tillstånd
Gamla tillstånd är enligt resultaten från systemanalysen i stor utsträckning en mot- verkande effekt för en effektiv miljömålstillsyn. De begränsar både kommunernas och länsstyrelsernas möjlighet till en miljömålsstyrd tillsyn. Då omprövningarna ännu inte har ökat på grund av ändringarna i FMH-bilagan har insatsen ännu inte haft någon betydelse för att minska de gamla tillstånden.
Det flesta av de verksamheter som klassades om från tillståndspliktiga, B-verksam- heter, till anmälningspliktiga, C-verksamheter, valde att behålla sitt tillstånd. Flera
av dessa verksamheter har sannolikt gamla tillstånd som skulle behöva omprövas. Genom att tillstånden i regel hindrar kommunerna från att ställa ytterligare krav på dessa verksamheter begränsar de möjligheterna för en miljömålsstyrd tillsyn. En omprövning är resurskrävande både för verksamhetsutövarna, tillståndsprövande myndighet och tillsynsmyndigheten och det krävs stora resurser att ompröva samt- liga av de C-verksamheter som har gamla tillstånd.
Det finns även en osäkerhet om vilken rättskraft de tillstånd som en C-verksam- heterna valt att behålla har. Detta leder till osäkerhet hos tillsynsmyndigheterna och försvårar kommunernas tillsyn över C-verksamheter som väljer att behålla sitt tillstånd.