Ett finanspolitiskt råd

En annan och enligt vår mening lämpligare metod att ytterligare stärka de krafter som verkar för en ansvarsfull finanspolitik är att inrätta ett enbart rådgivande expertorgan som följer och analyserar den ekonomiska utvecklingen och ger rekommendationer om finanspolitiken – ett finanspolitiskt råd. Rådgivande organ inom det makroekonomiska området finns redan i många länder och erfarenheterna tyder på att de kan fylla en viktig funktion. Tanken är att ett finanspolitiskt råd skulle fungera som ett komplement och stöd till de reformer som successivt genomförts på det finans-politiska området under 1990-talet, främst saldomålet och den reformerade budgetprocessen med bl.a. ett utgiftstak.⁵

Ett finanspolitiskt råd bör ha ett framåtblickande perspektiv.

Den huvudsakliga uppgiften bör vara att, med utgångspunkt i de av statsmakterna beslutade riktlinjerna, tillhandahålla underlag för finanspolitiken. Detta kan ske genom att rådet på basis av en prog-nos för hur ekonomin utvecklas ger rekommendationer om finans-politikens stabiliseringspolitiska inriktning. Dessa analyser och re-kommendationer skulle sedan kunna utgöra en utgångspunkt för regeringens och riksdagens budgetprocess.

Det är vanligt att finanspolitiska rekommendationer ges av olika internationella organ. Så t.ex. utvärderas de från EU-håll pålagda finanspolitiska restriktionerna av Ekofin-rådet, som också bedömer den ekonomiska utvecklingen och den ekonomiska politiken i stort. Även IMF och OECD kan sägas ha en motsvarande ut-värderande och rådgivande funktion men med ett bredare perspek-tiv. Ett nationellt rådgivande organ med ett fortlöpande fokus enbart på den inhemska finanspolitiken skulle sannolikt ha större möjligheter än internationella organ att ge värdefullt underlag för den svenska budgetprocessen.

5 Se avsnitt 5.1 för en detaljerad beskrivning av dessa. Se även Molander (1999) för en be-skrivning av hur budgetprocessen reformerats under 1990-talet.

Exempel på rådgivande organ i utlandet

Instanser som följer den ekonomiska utvecklingen och ger ut-tryckliga ekonomisk-politiska rekommendationer utgör ett väl etablerat inslag i flera länder. Nedan beskrivs tre olika lösningar – från Danmark, Belgien respektive Tyskland – som i en eller annan modifierad form skulle kunna tänkas vara intressanta även för Sverige.

Danmark – Det Økonomiske Råd och de vise männen⁶

Det Økonomiske Råd inrättades 1962 och har som uppgift att följa den ekonomiska utvecklingen, belysa långsiktiga utvecklingsten-denser och bidra till att samordna skilda ekonomiska intressen.

Rådet leds av ett ”formandsskab” bestående av tre personer, ofta universitetsprofessorer – de s.k. vise männen – och består därut-över av maximalt 26 medlemmar. Samtliga medlemmar, inklusive de vise männen, utses av ekonomiministern för normalt tre år åt gången. När det gäller de vise männen, är det brukligt att dessa sinsemellan kommer överens om och föreslår en ny kandidat när någon av dem ska bytas ut. Detta förfarande syftar till att garantera de vise männens oberoende genom att förhindra att utnämningar sker på partipolitiska grunder. Mandattiden för de vise männen är upp till sex år men uppgår vanligen till tre år. De vise männen ska enligt lag vara oberoende av externa intressen och därmed inte ha anknytning till t.ex. näringslivs- eller arbetsmarknadsorganisa-tioner.

Av rådets övriga 26 medlemmar ska en representera ekonomi-ministern, tre utnämnas efter framställan från finansekonomi-ministern, miljö- och energiministern respektive Danmarks Nationalbank, och 18 utnämnas efter framställan från olika organisationer som är centrala på den ekonomisk-politiska arenan. Därutöver kan eko-nomiministern utnämna fyra särskilt sakkunniga.

De vise männen författar två gånger per år en s.k. vismands-rapport, kallad Dansk Økonomi, som diskuteras vid de halvårsvisa mötena med Det Økonomiske Råd. Varje rapport innehåller en konjunkturbedömning för de närmaste två till tre åren samt en värdering av den ekonomiska politiken, ofta kompletterad med

6 Informationen är hämtad från Andersen (1997) och diskussioner med utredningens expert Torben Andersen, som också för närvarande är en av de vise männen, samt Peder Andersen som är chef för Det Økonomiske Råds sekretariat.

rekommendationer om hur denna bör ändras. Därutöver innehåller rapporten ett eller flera specialkapitel som behandlar ämnen inom huvudsakligen arbetsmarknadsekonomi, ekonomisk politik, inter-nationell ekonomi, miljö- och resursekonomi, tillväxt och inkomst-fördelning. De vise männen beslutar om vilka ämnen som ska behandlas. Inspiration till ämnesval hämtas såväl i den aktuella danska och internationella ekonomisk-politiska debatten som i aktuell nationalekonomisk forskning. Vismandsrapporterna är i formell mening riktade till regeringen men vänder sig också till medlemmarna i Det Økonomiske Råd, fackekonomer, politiker, studerande, journalister och andra med intresse for ekonomiska problemställningar.

Till sin hjälp vid författandet av rapporten har de vise männen ett sekretariat på ungefär 20 personer. Detta sekretariat är formellt underställt ekonomiministeriet men har inga åligganden som är relaterade till ministeriet eller ekonomiministern utan har som enda uppgift att fungera som stöd till de vise männen. Liksom de vise männen ska sekretariatets chef, som utnämns av ekonomiministern efter framställan från de vise männen, vara oberoende av externa intressen.

Vismandsrapporten skickas − i form av ett diskussionsunderlag – till medlemmarna i Det Økonomiske Råd en vecka före varje rådsmöte. Varken rådsmedlemmarna eller de vise männen får kom-mentera rapportens innehåll före mötet. Under veckan efter ut-skicket av rapporten läser rådsmedlemmarna och deras respektive sekretariat rapporten, varefter den diskuteras och kommenteras av rådsmedlemmarna på mötet. Ett dygn innan rådsmötet sänds en sammanfattning av diskussionsunderlaget till regering, folketingets finansutskott, folketingets politisk-ekonomiska utskott och pres-sen, så att pressen och kommentatorer har tid till att förbereda frågor och kommentarer. Omedelbart efter rådsmötet offentliggörs hela diskussionsunderlaget inklusive sammanfattningen.

Först när mötet i Det Økonomiske Råd har hållits kan råds-medlemmar och vise män offentligt kommentera rapportens ana-lyser och slutsatser. Efter ca tre veckor utkommer den slutliga rapporten som ersätter diskussionsunderlaget. I den slutliga rap-porten har rådsmedlemmarnas kommentarer beaktats i form av ett slags referat – det s.k. regeringsbrevet – och i form av skriftliga inlägg från medlemmarna. Innehållet i själva rapporten ändras dock inte, även om rådets övriga medlemmar inte delar dess syn. Det är

således de vise männen som ensamma och under gemensamt ansvar svarar för den analys som görs och de rekommendationer som ges.

Eftersom representanter för regeringen sitter med i Det Øko-nomiske Råd är regeringen i praktiken tvingad att kommentera vismandsrapporten och de rekommendationer som ges. Rapporten är också formellt riktad till regeringen. Regeringen kan således inte förbigå vismandsrapporten med tystnad. Pressens fokus på vis-mandsrapporterna är dessutom påtaglig och en tydlig kritik från de vise männen får stor massmedial uppmärksamhet. Därtill kommer att analysen och rekommendationerna ofta blir viktiga argument i den ekonomisk-politiska debatten. Det är mot denna bakgrund troligt att vismandsrapporterna i praktiken haft ett inte obetydligt inflytande över den ekonomiska politiken i Danmark, även om Andersen (1997, s. 74) väljer att uttrycka sig tämligen försiktigt:

35 år med vismænd har givet mere end 70 vismandsrapporter, flere modeldokumentationer, mange arbejdspapirer, artikler osv. Har ana-lyserne påvirket udviklingen? Det er vanskeligt ikke at tro det, selv om det næppe kan bevises videnskabeligt.

Belgien – Hoge Raad van Financiën, Conseil Supérieur des Finances⁷ I Belgien finns ett organ kallat Hoge Raad van Financiën (HRF) eller Conseil Supérieur des Finances som har som en viktig uppgift att övervaka de offentliga finanserna och ge rekommendationer om de medelsiktiga och långsiktiga budgetmålen. HRF inrättades redan 1936 men fungerade fram till 1989 endast som ett rådgivande organ till finansministeriet och hade då endast begränsad ekono-misk-politisk betydelse. I samband med en reform 1989 som till-delade regionerna (Flandern, Vallonien och Bryssel) ett större eget budgetansvar restes krav på en kontrollmyndighet, i första hand från Belgiens centralbank och ett antal akademiska ekonomer.

HRF fick, i en ny omstrukturerad form, denna roll liksom senare uppgiften att övervaka uppfyllandet av den belgiska konvergens-planen inför EMU och sedermera stabilitetsprogrammet.

Det nya omstrukturerade HRF leds av finansministern och består därutöver av totalt 30 medlemmar uppdelade på tre sek-tioner. Medlemmarna utgörs av representanter för regionerna, finans- och budgetministerierna och ytterligare fyra federala

7 Informationen är hämtad från Hallerberg (2000), Stienlet (1999) samt diskussioner med tjänstemän vid Belgiens finansdepartement.

ministerier, samt av externa experter och ämbetsmän från centralbanken. Medlemmarna utses för en period på fem år och kan återväljas. Av de tre sektionerna ansvarar en för övervakning av finanspolitiken, en för frågor om skattelagar samt en för över-vakning av finansiella institutioner och finansiella marknader.

Sektionen för övervakning av finanspolitiken har 12 medlemmar, däribland sex representanter från de tre regionerna samt de tre högsta ämbetsmännen på den belgiska centralbanken – central-bankschefen, vice centralbankschefen samt ”the senior director”.

Sektionen för övervakning av finanspolitiken publicerar varje år två rapporter – i mars en utvärdering av det belgiska stabilitetspro-grammet och i juni en rapport om finansieringsbehovet i de olika offentliga myndigheterna – som innehåller rekommendationer om medel- och långsiktiga budgetmål. I början gällde rekommenda-tionerna de federala och de regionala nivåerna, men de har efter hand utvidgats till att gälla även den lokala nivån och social-försäkringssystemet. Till sin hjälp har sektionen ett sekretariat som utses av finansministern bland tjänstemännen på finansministeriet.

Chef för sekretariatet är ”the secretary general” för finansministe-riet. Sektionen för övervakning av finanspolitiken kan på eget initiativ eller efter uppmaning från finansministern rekommendera att lånemöjligheterna bör begränsas för en eller flera av de offent-liga myndigheterna om utvecklingen exempelvis hotar att leda till en påtaglig strukturell försvagning av den finansiella situationen.

HRF har medvetet valt att avstå från att i detalj specificera hur budgetmålen bör uppnås. Man har således inte utfärdat rekom-mendationer om den önskvärda utvecklingen av specifika typer av utgifter eller inkomster. Detta överlämnas i stället till ekonomisk-politiska beslutsfattare på federal och regional nivå. Detta anses ha bidragit till att man från politiskt håll accepterat rekommenda-tionerna som generella mål för finanspolitiken.

Efter vissa problem i inledningsskedet, vilka bottnade i oenighet om hur besparingsbördan skulle delas mellan regionerna, anses systemet ha fungerat förhållandevis väl. Möjligheten att rekom-mendera en begränsning av lånemöjligheterna för någon offentlig myndighet har inte behövt utnyttjas. HRF är i grunden ett råd-givande organ och det finns ingen formell skyldighet för de offent-liga myndigheterna på olika nivåer att agera enligt dess rekommen-dationer. HRF har dock successivt byggt upp en allt större aukto-ritet och i praktiken är det därför svårt att ignorera dess rapporter.

Sedan 1994 finns också en överenskommelse mellan den federala

regeringen och regionerna som innebär att de senare förbinder sig att följa HRF:s rekommendationer. Rekommendationerna förvandlas därigenom till politiska utfästelser.

Tyskland − Sachverständigenrat⁸

I Tyskland finns ett organ kallat Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung. Sachver-ständigenrat inrättades 1963 med uppgiften att göra återkommande värderingar och analyser av den ekonomiska utvecklingen och hjälpa såväl ekonomisk-politiska beslutsfattare på alla nivåer som allmänheten att göra välinformerade bedömningar i ekonomiska frågor.

Medlemmarna nomineras av regeringen och utses av presidenten för en period av fem år. Återval är möjliga. Medlemmarna är akademiska ekonomer eller praktiker med goda kunskaper i eko-nomisk teori och erfarenhet av ekoeko-nomisk politik. Oberoendet för Sachverständigenrat garanteras på två sätt som slagits fast i lag. För det första är rådet bundet enbart av sina lagfästa institutionella ramar och får i övrigt inte ta emot instruktioner från något håll.

För det andra får dess medlemmar inte tillhöra regeringen eller någon nationell eller regional lagstiftande församling och får inte vara anställda av någon offentlig myndighet annat än universitet och forskningsinstitut. Medlemmarna får inte heller vara repre-sentanter för eller medarbetare i någon näringslivsorganisation eller organisation som företräder arbetsmarknadens parter.

Varje år skriver Sachverständigenrat en rapport som i november presenteras för regeringen. Rådets analyser ska bidra till en ekono-misk utveckling med låg och stabil inflation, hög sysselsättning, extern balans samt stabil och god tillväxt och rådet ska i sina rapporter identifiera hot mot dessa mål. Rapporterna ska vara base-rade på olika antaganden och beskriva och analysera konsekven-serna av olika tänkbara scenarier. Rådet ska ange hur olika iden-tifierade problem och negativa utvecklingstendenser kan undvikas, men det får inte ge rekommendationer om specifika ekonomisk-politiska åtgärder. Om en minoritet av medlemmarna i rådet har en annan syn än majoriteten i enskilda frågor har de rätt att uttrycka detta i rapporterna. Sachverständigenrat kan be ministrar eller

8Informationen är hämtad från Sachverständigenrats hemsida, http://www.sachverstaendigenrat.org.

chefen för Bundesbank att förklara sin syn på olika frågor om detta bedöms vara av avgörande betydelse för rådets arbete. Rådet kan också på eget initiativ skriva specialrapporter om vissa frågor om det finner att detta är motiverat. Även regeringen kan ge rådet i uppdrag att skriva specialrapporter.

Regeringen distribuerar omedelbart den årliga rapporten från Sachverständigenrat till parlamentets båda kamrar, Bundestag och Bundesrat, och den publiceras samtidigt av rådet. Inom åtta veckor måste regeringen svara på rapporten i samband med att den presenterar sin egen årliga ekonomiska rapport till parlamentet och ange vilka slutsatser den dragit från rådets rapport.

Sachverständigenrat assisteras av en stab på nio ekonomer samt ett administrativt sekretariat vid den federala statistikmyndigheten.

Offentliga myndigheter både på nationell och regional nivå är skyldiga att samarbeta med rådet.

Inhemska rådgivande organ inom specifika områden

Även i Sverige finns inom specifika områden organ där vissa paralleller skulle kunna dras till ett finanspolitiskt råd. Ett sådant exempel inom det juridiska området är Lagrådet. Lagrådet, som består av domare i Högsta domstolen och Regeringsrätten, har till uppgift att yttra sig över lagförslag på regeringens eller riksdags-utskotts begäran. Regeringen ska i princip begära att Lagrådet yttrar sig över alla viktigare lagförslag innan en proposition läggs fram för riksdagen. Lagrådet gör en utvärdering av bl.a. hur förslagen förhåller sig till grundlagen och rättsordningen i övrigt.

Ett annat exempel, med en mer utvärderande än rådgivande roll, är Institutet för arbetsmarknadspolitisk utvärdering (IFAU) som har till uppgift att utvärdera arbetsmarknadspolitiska åtgärder, studera arbetsmarknadens funktionssätt och utvärdera effekterna på arbetsmarknaden av åtgärder inom utbildningsväsendet.