Avfallsfrågor diskuteras praktiskt taget alltid som miljöfrågor. Det leder till att frågeställningarna nästan uteslutande bedöms från ett miljöperspektiv. En fråga som ”vilket är det bästa sättet att ta hand om avfall” uppfattas som en fråga om vilket som är det ur miljösynpunkt bästa sättet att ta hand om avfall. Vi menar att man – utöver miljö-perspektivet – även bör se avfallsfrågorna ur konsumentperspektiv, effek-tivitetsperspektiv, och kanske även ur estetiskt perspektiv.
2.1 Miljöperspektivet
Enligt miljöbalkens portalparagraf syftar denna lag till att främja en hållbar utveckling som innebär att nuvarande och kommande gene-rationer tillförsäkras en hälsosam och god miljö. Återanvändning och återvinning liksom annan hushållning med material, råvaror och energi ska främjas så att ett kretslopp uppnås.
EU:s sjätte miljöprogram och avfallspolicy stämmer bra överens med den svenska policyn för miljöanpassad hantering av varor och avfall. Inom EU gäller en s k avfallshierarki för hanteringen av avfall.
Denna hierarki innebär att avfallets uppkomst i första hand ska före-byggas och att det avfall som
ändå uppkommer ska vara så ofarligt som möjligt. Avfallet ska återanvändas, materialåter-vinnas eller nyttjas för energi-produktion i så hög grad som möjligt.
område som inte tas upp här är kompostering.
Det ska också tilläggas att det vi beskriver grundar sig på erfarenhe-ter från Stockholms stad, men problemen är likartade på många större orter. Lösningen av problemen varierar dock. Hushållsavfall är till stor del en rent kommunal angelägenhet. Olika kommuners skilda uppfattningar om hur avfallet ska hanteras har lett till att kraven på sopsortering skiljer sig åt i betydande grad mellan olika orter. Detta innebär i sig svårigheter att få ut en enhetlig information.
Avfallshierarkin 1. Avfallsminimering 2. Återanvändning 3. Återvinning
Materialåtervinning Energiutvinning 4. Deponering
Deponering av avfall ska man försöka undvika på olika sätt. Det sker genom ekonomiska styrmedel. Flera kommuner har till exempel infört differentierade taxor med avseende på vikt. Viljan att sortera avfallet ökar om kostnaderna för att ta hand om volymen osorterat hus-hållsavfall ökar, är tanken. På denna punkt ställs ökande krav från EU.
Även om EU:s policy stämmer överens med vår egen är det san-nolikt få länder i världen som har en så offensiv miljöpolitik som Sverige5. Miljöperspektivet genomsyrar vår samhällsdebatt. Våra miljömål om hur mycket av avfallet som ska återvinnas går på flera punkter längre än EU:s motsvarande mål.
Miljömålen ställer mycket stora krav på att hushållen ska sortera.
Därigenom kommer målen ofta i konflikt med normala krav på effek-tivitet. Ett exempel är hanteringen av plastförpackningar. Här åläggs hushållen att sortera i en särskild fraktion. Samhällets miljömål är att 70 procent av plastförpackningarna ska samlas in varav 30 pro-cent ska gå till förbränning och 40 propro-cent materialåtervinnas. Men återstående 30 procent går också till förbränning. Det betyder att mer än hälften, 60 procent, går till förbränning. Vore det då inte effek-tivare att slopa kravet på hushållen att sortera plastavfall och för material-återvinning nöja sig med den mängd som industrin och andra större användare av plastmaterial kan sortera ut?
Valfrid Paulssons artikel
I en uppmärksammad artikel i Dagens Nyheter6skrev f d general-direktören för Naturvårdsverket Valfrid Paulsson m fl experter att för-packningsinsamlingen totalt sett inte är till fördel för miljön. Artikel-författarna ansåg att förbränning med energiutvinning av
hushållsav-fallet inklusive engångsförpackningar och matavfall är bäst för miljön, ekonomin och hushållningen med naturresurser. De skriver vidare:
”Just insamlingen av hushållens förpackningar är uppenbart mycket olönsam.
Förpackningsinsamlingen är då inte samhällsekonomiskt försvarbar eftersom förbränning är ett bättre och billigare alternativ.”
Valfrid Paulsson ifrågasatte i sin artikel den rådande miljöpolitiken och fick inte stå oemotsagd. Utan att värdera den debatten tycker vi att det är värdefullt att även andra perspektiv lyftes fram.
Vissa typer av avfall, till exempel farligt avfall, måste tveklöst sorteras ut och hanteras med stort hänsynstagande till miljöperspektivet medan annat avfall förmodligen kan hanteras på olika sätt beroende på hur man värderar olika faktorer vid analysen. För att förmå konsu-menterna att på ett ansvarstagande sätt ta hand om de farliga delarna av hushållsavfallet på ett miljöriktigt sätt kan krävas att man priori-terar en utsortering av detta avfall. Miljömålen får inte sättas så högt och kräva så omfattande sortering att konsumenter och andra inte orkar med sina åligganden.
Svårare att sortera för hushåll i flerbostadshus
Skyldigheten att sortera är besvärligare för hushållen i flerbostadshus än för andra konsumenter. Större förbrukare inom handel och industri har helt andra möjligheter än ett vanligt hushåll att hantera och sortera avfall. Ett exempel är wellpapp, som är mycket utrymmeskrävande.
Det vet var och en som köpt en bokhylla hos IKEA. I bostadsfastig-heterna finns det inte sådana komprimatorer som kan pressa ihop papp för att minska volymen som man har hos en storförbrukare. Boende i flerbostadshus har inte heller samma utrymmen att förvara sorterade sopor på som till exempel hushåll i villa.
Man bör enligt vår mening skilja på långsiktiga och kortsiktiga miljömål. I det korta perspektivet måste ambitionsnivån – när det gäller
5Resurs i retur sid 86
6DN debatt den 10 februari 2003
hushållens sortering i flerbostadshus – koncentreras på det farliga avfallet.
Av praktiska skäl måste man därför vara beredd att gå ner i avfalls-hierarkin och acceptera att avfall används för energiproduktion. På längre sikt är det rimligt att man har högre målsättningar.
2.2 Konsumentperspektivet
För hushållen är samhällets hantering av avfall en mycket viktig fråga.
Hushållsavfallet är mycket omfattande och det ökar för varje år. Den sortering som man kräver att hushållen ska utföra kräver utrymme, särskild utrustning och underhåll. I lagstiftningen beskrivs emeller-tid hushåll ibland som leverantörer av avfall. Detta är en fråga om perspektiv. Kanske vill lagstiftare och kommuner helst ha leverantörer som man kan ställa krav på i stället för att se sig själva som leveran-törer av tjänster.
Vi har i Sverige ett avfallsmonopol som täcker allt utom det som omfattas av producentansvaret. Konsumenter av avfallstjänster har därför i allmänhet inga möjligheter att välja andra tjänsteleverantörer än kommunerna och producenternas materialbolag7. De har heller ingen möjlighet att avstå från tjänsterna. Konsumenten har härigenom för-satts i en tvångssituation utan möjlighet att påverka sin ställning. Sam-hället ställer samtidigt allt mer långtgående krav på att konsument-erna ska ta ett ökat ansvar för avfallet.
Har avfallet ett värde?
Avfallet är, under vissa förutsättningar, en ekonomiskt värdefull rå-vara. Tidningspapper är det bästa exemplet på detta. Tidningspapper har under många år insamlats utan kostnad för konsumenterna
efter-7jfr nedan avsnitt 4.2 om producentansvaret
som dess värde som råvara finansierat insamlingen. Värdet har varit så stort att insamlingen till och med kunnat ske fastighetsnära. Hus-hållen har alltså inte behövt lämna gamla tidningar på återvinnings-stationer eller på andra platser. Varken transportkostnader eller andra betydande kostnader har därför uppstått för hushållen. Tidnings-papper är dock ett undantag. För andra avfallsslag är det svårt att finna kalkyler där inte konsumenterna blir förlorare.
Det kan diskuteras hur värdet i avfallet ska beräknas. Värdet är i de flesta avfallskalkyler ett resultat av oavlönat arbete utfört av konsument-erna. De har på grund av olika regler omfattande skyldigheter att sortera, lagra och transportera avfall.8Utan sådana skyldigheter för konsumenterna vore det mesta av avfallet i det närmaste värdelöst. I statliga utredningar och i miljöanalyser av avfallshantering värderas dock detta arbete till 0 kronor. Rimligtvis måste sådana kalkyler om avfallets värde ifrågasättas.
Syftet är att förpackningarna ska återvinnas eller återanvändas av producenterna av den vara man köpt. Producenterna kräver därför – dock utan lagstöd – att hushållen ska tvätta förpackningarna och detalj-sortera varje förpackning efter materialslag. Man vill härigenom för-bättra kvalitén på det sorterade avfallet. En honungsburk ska tvättas ur och läggas i glasigloon medan locket, som är av metall, ska läggas i metallåtervinningen. Mjölkförpackningen ska diskas innan den läggs i pappåtervinningen. Detsamma gäller till exempel senapsburken och ketchupflaskan. Rengöringen sammanhänger främst med hygieniska krav i samband med mellanlagring. Om förpackningarna inte är ren-gjorda från matrester och annat, uppstår lukt- och råttproblem.
Kraven på detaljsortering och rengöring är – menar vi – orealistiska ur ett konsumentperspektiv. Dessutom kan det vara tveksamt ur ett
miljöperspektiv. Om ett hushåll tvättar alla förpackningar före sortering, så går det åt mycket energi.
Sorteringen förutsätter praktiska möjligheter
Det påstås ibland att hushållen inte sköter sig. Man källsorterar inte tillräckligt noggrant och man lägger avfallet fel. De nedskräpade åter-vinningsstationerna är det vanliga exemplet på detta. Nedskräpningen beskrivs i allmänhet som effekten av för lite miljömedvetenhet hos konsumenterna. Detta har – anses det – lett till behov av övervakning genom vakter på återvinningsstationer och till och med övervaknings-kameror. Vi undrar om man inte gör en felaktig analys av problemet.
Konsumenterna, som får allt längre gående krav på sig, måste ges bättre möjligheter att klara kraven. Om man vill att fru Andersson ska sortera bort sina söndriga lysrör och hopplösa hårtork från hus-hållssoporna, måste hon kunna lämna det i närheten av sin bostad eller invänta att någon kommer och hämtar.
Avfallssorteringen förutsätter praktiska möjligheter att kunna lämna det sorterade avfallet inom rimligt avstånd från bostaden. Många saknar bil, inte minst i tätorter. Äldre personer har svårigheter att trans-portera sitt avfall längre sträckor. Det skulle därför behövas ett stort antal nya återvinningsstationer för att behålla de nuvarande kraven på sortering.
Ur ett konsumentperspektiv finns det därför behov av fastighets-nära källsortering. Men vem ska betala för den? Är det konsumenten?
Konsumenterna betalar en miljöavgift när de köper varor i han-deln. Miljöavgiften ska täcka kostnaderna för att ta hand om dels resterna av varan när den är förbrukad och dels varans förpackning.9 Den ska också täcka hela kostnaden för avfallshanteringen. Konsu-menterna måste ha rätt att kräva att miljöavgiften för varje vara an-vänds så att avfallshanteringen av den varan i slutändan inte betalas
8jfr nedan avsnitt 4.4 om konsumentansvaret
9miljöavgiften behandlas nedan i avsnitt 4.2 om producentansvaret
även via hyran eller skattsedeln.
De flesta ägare av flerbostadshus har förståelse för hushållens problem med avfallshanteringen. Många fastighetsägare har därför frivilligt ordnat utrymmen för källsortering i sina hus. Detta innebär emeller-tid stora investerings- och driftkostnader, som i slutändan betalas av hushållen. Om investeringen för utrymmet och hyran av detta betalades av producenterna genom miljöavgiften, skulle en del problem gå att lösa.
2.3 Effektivitetsperspektivet
Konsumenter och skattebetalare har rätt att kräva att avfallsfrågorna hanteras effektivt och fungerar väl i alla led. Bevarandet av en god miljö måste få kosta. Men effektivitet måste alltid vara en ledstjärna. Det påstås ibland att avfallshanteringen idag är mindre effektiv än den var för tio år sedan, när mycket gick till förbränning. Å andra sidan gick mycket avfall då även till deponi, vilket inte är någon bra lösning på avfallsfrågorna.
Det har i debatten framkommit – inte minst genom Valfrid Paulssons ovan citerade DN-artikel – att energiåtervinning genom förbränning är ett effektivt sätt att återvinna avfall. Det är möjligt att det ur miljö-synpunkt inte är likvärdigt med att återvinna själva råvaran. Men om man tillåter sig att vid sidan av miljöperspektivet även anlägga ett effek-tivitetsperspektiv vore det bättre att – åtminstone på kort sikt – ut-vinna energi ur avfallet genom att bränna det.
För hushåll och fastighetsägare ökar kostnaderna med den alltmer ambitiösa miljöpolitiken som innebär sortering i allt fler fraktioner.
Den förutsätter investeringar i nya soprum som dels ska ge förutsätt-ningar för avancerad avfallssortering, dels tillgodose entreprenörers och fastighetsskötares krav på god arbetsmiljö. Den leder till att utrymmen som skulle ha kunnat användas för bostäder och lokaler måste tas i anspråk för sopsortering.
Vi har beräknat att en ytterligare yta på minst 20 kvadratmeter
måste utnyttjas för soprummen i varje fastighet. Enbart för Stockholms innerstad kommer därigenom en yta motsvarande 3000 lägenheter att behöva tas i anspråk. I många fall är det lokalytor som försvinner, men det innebär under alla omständigheter ett betydande inkomst-bortfall för fastighetsägarna. Med en kvadratmeterhyra på 800 kronor skulle inkomstbortfallet uppgå till 1,4 miljarder kronor. Härtill kommer stora kostnader för investeringar.
Sannolikt kommer kostnaden i slutändan att betalas av hushållen. Det borde finnas effektivare sätt att ordna avfallshanteringen i Stockholm.
Det kommunala monopolet innebär i sig en risk för att effektivi-teten blir eftersatt. Samordningsvinster när fastighetsägare gemensamt vill upphandla entreprenörer för avfallshantering motverkas.
Miljöavgifterna ska täcka delar av kostnaderna för sortering Konstruktionen av miljöavgifterna förtjänar viss uppmärksamhet från effektivitetssynpunkt. Miljöavgifterna, som tas ut när konsumenten köper vissa varor, ska täcka kostnaderna för insamling och behandling av avfallet. Miljöavgiftens storlek bestäms av producenternas material-bolag. Dessa har sannolikt ett intresse av att avgifterna för förpack-ningarna hålls så låga att inte själva varan upplevs som dyr av konsu-menten. Härigenom finns det en risk för att materialbolagen får in mindre intäkter än vad de behöver för att ordna en effektiv, estetiskt acceptabel och konsumentvänlig avfallshantering. Elektronikavfallet är sannolikt ett exempel där ”rätt miljöavgift” på såld vara skulle kunna täcka kostnaden för insamlingen, men som idag inte gör det.10
Miljöavgiften är dessutom tänkt som ett styrmedel för att åstad-komma ur miljösynpunkt ”bättre” produkter. Såvitt vi förstår har denna
10Miljöavgifterna behandlas också nedan under avsnitt 4.2
utveckling ännu inte kommit särskilt långt. Det kan också bero på att avgiften är för låg.
För att insamlingen av förpackningar ska fungera har man lyft fram behovet av fastighetsnära källsortering. Det betyder i praktiken krav på att fastighetsägaren ska ta på sig ansvar för att ordna sorteringen i fastigheten. Om fastighetsägarna tvingas till detta, blir det i slutän-dan hyresgästerna som får betala två gånger för samma sak, dels i form av högre hyra, dels i form av miljöavgift när varan inköptes.
Härtill kommer följande. Ett motiv för samhället att lägga ansvaret på producenterna genom materialbolagen har varit att skapa ett kost-nadseffektivt insamlingssystem. En fullskalig återvinningsstation i varje fastighet innebär, som vi redovisade ovan, ett mycket dyrt insamlings-system. Ur effektivitetssynpunkt måste man därför begränsa ambitions-nivån för insamlingen, både vad gäller närhet till hushållen och antalet fraktioner som ska sorteras.
Sammanfattningsvis är det vår uppfattning att effektiviteten i sop-hanteringen måste förbättras, till exempel genom att fler insamlings-ställen ordnas utan att för den skull finnas i varje fastighet och att miljö-avgifterna sannolikt därför måste höjas. Effektivitetsperspektivet får inte heller komma bort i diskussionerna om förbränning av hushållsavfallet.
2.4 Det estetiska perspektivet
Avfall förfular. Våra alltjämt rena städer och närmiljöer är resultatet av generationers strävan att hålla snyggt omkring sig. ”Lortsverige”
är förhoppningsvis något som vi har lagt bakom oss. Riskerna för att vi ska behöva gå omkring bland sopor på gator och torg som i mindre utvecklade delar av världen får väl bedömas som liten.
Ändå är det med tungt hjärta som man numera ofta får se överfulla skräpcontainrar mitt i stan, glasskärvor och flygande papper på återvin-ningsstationer i vackra förorter och högar av burkar och kartonger lite
överallt. Konsekvenserna, inte minst luktproblem och råttor, är allvarliga.
Återvinningsstationer förfular. Vi har idag ca 120 återvinnings-stationer i Stockholms innerstad som alltså ska betjäna 175 000 hus-håll, dvs mer än 1 500 hushåll per återvinningsstation. Erfarenheten visar att detta är för få, men vi kan å andra sidan av estetiska skäl inte ha ett så stort antal återvinningsstationer som skulle behövas för att konsumenterna ska kunna klara av kraven på sortering.
Det är inte – som många tror – kommunerna som ska se till så att återvinningsstationer hålls rena och snygga. Det har producenterna genom materialbolagen ansvar för11. Enligt vår mening lever material-bolagen inte upp till sitt ansvar. Det finns för få stationer med hänsyn till nuvarande krav på sortering och de som finns sköts inte tillräckligt bra. Vilken slutsats ska man dra av detta? Vi menar att kraven på sortering av hushållsavfall måste anpassas till hushållens förutsätt-ningar att sköta sina åtaganden. Vi tror att det är en förutsättning för att rimliga estetiska krav på vår närmiljö ska kunna tillgodoses.
Vi menar att det finns ett samband mellan den tilltagande nedskräp-ningen och en brist på lojalitet mot avfallspolitiken. Många känner en stor misstro mot systemet. För att lösa detta krävs – i varje fall på kort sikt – att avfallssorteringen begränsas till vad som är absolut nödvändigt. Att lösa pro-blemet med nedskräpning med hjälp av kontroller av olika slag går inte.
Avfallssortering förutsätter en stor lojalitet med de uppsatta målen hos konsumenterna. Det kräver i sin tur att hushållen är väl informerade om målen med och kraven på sortering. Det kräver också att det finns realistiska möjligheter att lämna hushållsavfall på närbelägna insam-lingsställen. Innan förutsättningarna är uppfyllda kan man inte ha en alltför långtgående sopsortering.
11jämför nedan avsnitt 4.2