Fortsatt program för energieffektivisering i

I dokument Regeringens proposition 2008/09:163 (sidor 102-108)

11.7 Näringslivets energieffektivisering

11.7.2 Fortsatt program för energieffektivisering i

energiintensiva företag (PFE) har bidragit till en ökad energieffektivisering i industrin. Programmet bör fortsätta, med samma inriktning och med samma målgrupp av energiintensiva företag som i dag. En utvidgning av PFE till att omfatta även icke energiintensiva företag är däremot inte aktuell.

Kraven som ställs på åtgärder för energihushållning i företagen bör samordnas bättre och Energimyndigheten bör ges rollen som tillsynsvägledande myndighet i energihushållningsfrågor. Inriktningen för fortsatt tillsyn enligt miljöbalken bör i detta avseende vara att främja ett kontinuerligt, företagsanpassat arbetssätt för att främja energieffektivisering enligt den modell som tillämpas inom PFE.

Möjligheterna att integrera bestämmelser om energikartläggning och andra komponenter som ingår i lagen om PFE i förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd bör utredas.

Energieffektiviseringsutredningens förslag:

Energieffektiviseringsutredningen har föreslagit att Energimyndigheten ges i uppdrag att genomföra en andra femårsperiod för PFE. Utredningen föreslår vidare att i den andra programperioden för PFE ska även icke energiintensiva företag kunna delta. Vidare har utredningen föreslagit att Energimyndigheten ska ges i uppdrag att öka kunskapsöverföringen till företag även utanför den grupp som aktivt deltar i PFE.

Som skäl för sitt förslag har Energieffektiviseringsutresningen anfört bland annat följande. De utvärderingar av programmet för energi-effektivisering för den energiintensiva industrin som hittills genomförts visar på goda resultat. Hittills bedöms PFE ha lett till en effektivare elanvändning i de deltagande företagen på ca 1 TWh slutlig användning. Till detta ska läggas effektivare användning av andra energi-slag i storleksordningen 1–2 TWh slutlig energi per år.

Det finns en inte obetydlig potential för lönsamma energieffektivise-ringsåtgärder även inom den icke-energiintensiva industrin, konstaterar utredningen. Därför bör enligt utredningens uppfattning även

icke-energiintensiva företag beredas möjlighet att delta i en andra

program-period inom PFE. Prop. 2008/09:163

102 Utredningen bedömer att en sådan förnyad och utökad PFE-period

kommer att leda till en minst lika stor energieffektivisering som den första programperioden. En effektivisering om 4-6 TWh primär energi bedömer utredningen kan uppnås inom berörd industri under perioden 2009 – 2014.

Remissinstanserna: Borlänge kommun, Hässleholms kommun, Södertälje kommun, Örnsköldsviks kommun, Östersunds kommun, Chalmers tekniska högskola, Svenskt Näringsliv, Jernkontoret, Skogs-industrierna och Teknikföretagen ser samtliga positivt på utredningens förslag avseende PFE. Borlänge kommun efterlyser att man skulle kunna gå längre eftersom kommunen anser att det finns en stor potential inom industrin.

Länsstyrelsen i Västernorrlands län bifaller förslaget om en förläng-ning och utökförläng-ning av programmet för en andra femårsperiod och utökning av programmet till icke energiintensiva företag. Länsstyrelsen anser även att möjligheterna att inkludera också andra energislag än el bör utredas ytterligare. Även Skogsindustrierna förordar att andra energi-slag än el skulle kunna omfattas.

Länsstyrelsen i Västra Götalands län anser att det vore önskvärt att utvidga PFE till att även innefatta andra energibärare. Vidare är länsstyrelsens erfarenhet att av den förbättringspotential som upp-märksammas i samband med energikartläggningar är det ett begränsat antal åtgärder, oavsett om det är el eller annan energi, som faktiskt genomförs. Länsstyrelsen efterlyser insatser som kan öka på andelen genomförda åtgärder. Något som inte utvecklas i utredningen och som Länsstyrelsen saknar, är möjligheten att i samband med prövning och tillsyn av miljöfarlig verksamhet ställa krav på energikartläggning och energieffektiviserande åtgärder med stöd av miljöbalken. Länsstyrelsen ser miljöbalken med dess krav på hushållning av energi som ett användbart verktyg för att få faktiska åtgärder genomförda. Erfarenheter från PFE-systemet bör kunna ge vägledning till vad som ska ses som rimliga krav och skäliga kostnader för effektiviserande åtgärder så att miljömålet om energihushållning uppfylls. Därigenom harmoniseras kravnivån mellan miljöbalken och lagen om PFE att gälla krav utöver kartläggning. Länsstyrelsen bedömning är att det finns en betydande besparingspotential även i den icke energiintensiva industrin och anser i likhet med utredningen att en utvidgning av programmet ska göras.

Länsstyrelsen Dalarna menar att åtgärder som genomförs inom PFE är direkt företagsekonomiskt lönsamma dvs. de bör genomföras även utan riktat stöd. Länsstyrelsen anser att statliga stimulansåtgärder i första hand bör inriktas på att stödja införande av ny teknik och andra åtgärder som i dag inte är lönsamma. Därmed stimuleras teknikutvecklingen vilket är en förutsättning för att klara de långsiktiga målen. Skärpta och tydligare föreskrifter, utvecklad miljötillsyn och information/rådgivning är exempel på lämpliga kompletterande insatser, inte minst för att initiera redan lönsamma åtgärder. Miljötillsynen har tidigare fokuserat på lokal miljöpåverkan men de senaste åren har även energi uppmärksammats allt mer i miljötillsynen. Länsstyrelsen Dalarna har i flera år bedrivit ett aktivt energitillsynsarbete i samarbete med kommunerna. Erfarenheterna

visar att tillsyn är ett bra medel att få industrier och andra verksamhets-utövare att själva börja arbeta med bland annat energieffektivisering. De företag som omfattats av tillsynen har utarbetat energikartläggningar och därigenom identifierat konkreta åtgärder för att spara energi. Många åtgärder är väldigt enkla att genomföra – det är bara att ingen har påtalat dem förut. Energikostnaderna är för många mindre och medelstora företag en relativt liten kostnad jämfört med råvaror, personal, etc., och står därför inte så ofta i fokus för företagets intresse när det gäller möjliga besparingar. Länsstyrelsen anser att tillsyn enligt miljöbalken ska inkluderas i det samlade arbetet med att genomföra energieffektivisering inom industri och övriga verksamheter.

Prop. 2008/09:163

103 Skatteverket har inget att invända mot förslaget till utvidgat och

förlängt PFE. Verket noterar emellertid att förslaget innebär inte ökade kostnader för såväl Energimyndigheten som Skatteverket, som administrerar befrielsen från energiskatt på elektrisk kraft för deltagande företag i PFE.

Lunds tekniska högskola menar att många potentiella deltagare i PFE med dagens omfattning väljer att stå utanför och ser det som en brist att utredningen inte närmare analyserat möjligheter att förbättra programmet.

Energimyndigheten tillstyrker förslaget att genomföra en andra programperiod av PFE. Myndigheten anser emellertid att skrivningen om en ny femårsperiod bör förtydligas. De företag som deltagit i den första programperioden har redan gjort de åtaganden som ingår i de två första åren av femårsperioden. Frågeställningen har redovisats till Närings-departementet i maj 2008. Energimyndigheten avstyrker möjligheten att inkludera icke energiintensiva företag i ett utvidgat PFE. Energimyndig-heten bedömer att det inte finns tillräckligt starka incitament för dessa företag att delta i ett sådant program samtidigt som administrations-kostnaderna troligen ökar något. Energimyndigheten anser också att det saknas en analys i utredningen hur denna konstruktion är tillämplig utifrån EG-direktiv om minimibeskattning av el.

Energimarknadsinspektionen har i rapporten Elkunden som marknads-aktör – Åtgärder för ökad förbrukningsflexibilitet (EIR 2008:13) föreslagit att det till nästa programperiod av PFE införs mål om förbrukningsflexibilitet avseende industrins elanvändning. Inspektionen bedömer att detta skulle öka industrins kunskap om nyttan av att i vissa situationer reducera sin elförbrukning. En mer priskänslig efterfrågan på el skulle dessutom leda till en bättre fungerande elmarknad samt bidra till att behovet av en centralt upphandlad effektreserv skulle minska.

Konjunkturinstitutet menar att effekterna av PFE är svåra att skilja ut från priseffekter, eftersom den första perioden av PFE sammanföll med kraftigt stigande energipriser. Att döma av dagens konjunkturläge och energiprisutveckling menar institutet att en andra period inom PFE inte kommer att ha samma gynnsamma förutsättningar.

Plast- och Kemiföretagen (P & K) menar att i synnerhet för industri som är internationellt konkurrensutsatt är det avgörande att effekt-iviseringsåtgärder går att förena med konkurrenskraft och långsiktig tillväxt. Organisationen menar att PFE förenar dessa intressen och stöder ett fortsatt arbete inom ramen för programmet. P&K ser positivt på

förslaget att fortsätta programmet en andra femårsperiod som en del i

styrmedlets långsiktiga funktion. Prop. 2008/09:163

104 Företagarna välkomnar förslaget om förlängda och utökade program

för energieffektivisering i industrin. Den föreslagna utökningen är dock inte tillräcklig enligt Företagarna. Små företag, utanför industrin, står utanför dessa typer av styrinstrument och får inte del av de incitament som skapas. Energibesparingar bör, för näringslivet och samhälls-ekonomin, vara lika mycket värda oavsett var de sker. Företagarna anser att stimulanser till energibesparing bör utsträckas till småföretagen och även till de företag som är verksamma utanför industrin.

Svensk Fjärrvärme stöder föreslagen om förlängning av och en utökning till icke energiintensiv industri. Organisationen är emellertid tveksam till att PFE kommer att få samma genomslag i icke-energiintensiv industri, dels för att sektorns kostnader för energi generellt sett är lägre, dels för att möjlig skattenedsättning nu är mycket låg.

Svenska bioenergiföreningen menar att även om man kan ifrågasätta att staten subventionerar effektiviseringsåtgärder som är lönsamma för företagen, och därmed borde ha genomförts även utan subventionering, är det rimligt att fortsätta PFE och utvidga verksamheten även till andra företag. För att nå framgång bör även det utvidgade programmet kopplas till en skattenedsättning, t ex en viss reduktion av koldioxidskatten.

Föreningen Sveriges energirådgivare anser att utvidgning och förlängning av PFE är bra men erfarenheterna bör återföras aktivt så att marknaden för både åtgärder och produkter kan dra nytta och

”transformeras”.

Energimyndighetens utredning och förslag om förbättrad energihushållning i industrin: Energimyndigheten föreslår i sin rapport Förbättrad energihushållning i industrin en samlad styrning med huvudsakligt syfte att uppnå god kostnadseffektivitet för samhället i stort när det gäller att vidta åtgärder för att minska utsläppen av växthusgaser och för att öka energihushållningen. Förslagets syfte är att låta de generellt verkande ekonomiska styrmedlen påverka lönsamheten att investera i energihushållande åtgärder. Dessa styrmedel syftar till att internalisera miljöeffekter och se till att åtgärder som är önskvärda ur miljösynpunkt kommer till stånd där de är mest lönsamma att genomföra.

Energimyndigheten väljer i sin rapport att inte ta ställning till vilken nivå på de ekonomiska styrmedlen som kan anses vara lämplig, men konstaterar att det vid denna bedömning finns flera samhälleliga mål som ska räknas in och vägas mot varandra.

Enligt Energimyndighetens förslag bör de ekonomiska styrmedlen i sin tur kompletteras med miljöbalkens administrativa styrsätt genom en förordning för energihushållning. Styrningen genom miljöbalken bör enligt Energimyndighetens mening inriktas på att förbättra förutsätt-ningarna för företagen att få kännedom om energihushållande åtgärder, eftersom kunskapen om vad och hur energin används kan vara bristfällig.

Kunskapsinriktade åtgärder är det huvudsakliga innehållet i PFE och en grundläggande orsak till att så pass stora effekter på energihushållningen har kunnat åstadkommas. Den stora fördelen med miljöbalkens styrsätt är att kraven på kunskapshöjande åtgärder som bedrivs inom ramen för Länsstyrelsernas och kommunernas tillsyn kan anpassas till det individuella företagets förutsättningar.

Ett strukturerat arbete med energiaspekter nås i ett första steg genom en energikartläggning, där möjliga åtgärder för att nå en ökad energi-hushållning identifieras. I detta skede kommer de ekonomiska styr-medlens effekter in. Beräkningen av lönsamheten hos en energi-hushållande åtgärd påverkas av priser på energi, vilka i sin tur påverkas av nivåerna på energiskatt, koldioxidskatt, NOx-avgifter, svavelskatt, utsläppshandelssystemet (som både påverkar priset på fossila bränslen och priset på el), samt elcertifikatsystemet som påverkar utfallet i en lönsamhetsberäkning för produktion av förnybar energi. Utifrån före-tagens egna beräkningar kan de bedöma huruvida åtgärdernas anses vara lönsamma och inkludera dessa i en handlingsplan.

Prop. 2008/09:163

105 Energimyndigheten föreslår att tillsynen inriktas mer mot stöd än mot

kontroll, i syfte att stärka kunskap och verktyg i arbetet för ökad energi-hushållning; ett område där det även finns möjlighet att nå lönsamhet.

Energimyndigheten har analyserat om PFE borde utvidgas till att omfatta även icke-energiintensiva företag. Myndigheten lämnade emellertid inte något sådant förslag, med motiveringen att det för dessa företag vore bättre att bygga vidare på befintliga styrmedel.

Remissinstanserna: En grupp remissinstanser har ställt sig till övervägande delen positiva till Energimyndighetens analys och förslag.

Dit hör Miljödomstolarna i Östersund och Umeå, Göteborgs universitet, Mittuniversitetet, Skogsstyrelsen, Verket för näringslivsutveckling (Nutek), Teknikföretagen, Plast & kemiföretagen, Föreningen Sveriges skogsindustrier, Svenskt Näringsliv, Svensk Energi och Svenska bio-energiföreningen (Svebio). Dessa remissinstanser anför en rad skäl för sitt principiellt positiva ställningstagande, bl.a. att förslagen skulle medföra en ökad förutsägbarhet för företagen, en minskad dubbelreglering samt ett mer effektivt arbetssätt för att främja kostnadseffektiva insatser för energieffektivisering i industrin. Flera remissinstanser lyfter också fram som ett egenvärde att arbetet inom PFE bygger på dialog och samarbete mellan myndigheterna och industrin.

En annan grupp instanser har till stor del ifrågasatt eller motsatt sig de resonemang som förs och förslag som lämnas i Energimyndighetens rapport. Dit hör Miljööverdomstolen och miljödomstolarna i Vänersborg, Nacka och Växjö; Statskontoret, länsstyrelserna i Kronoborgs, Uppsala, Hallands, Gävleborgs, Jämtlands, Västerbottens och Västra Götalands län; Lunds universitet, Luleå tekniska universitet, Naturvårdsverket, Svenska Naturskyddsföreningen och Sveriges energiföreningars riksorganisation (SERO).

Problem som dessa instanser ser med Energimyndighetens förslag är såväl formella som materiella. Flera av instanserna har lyft fram lagtekniska problem med myndighetens förslag; de bedömer att det inte är formellt möjligt att lämna förslag till en förordning om energi-hushållning utan samtidiga ändringar i miljöbalken och de bedömer att den föreslagna förordningen inte är förenlig med IPCC-direktivet. De materiella invändningarna handlar om att flera instanser ser det som problematiskt att man lyfter bort energihushållningsfrågorna från en samlad helhetsbedömning av miljöeffekter av en verksamhet och några instanser bedömer också att förslaget skulle leda till en generellt lägre nivå på energieffektivisering i industrin än dagens rättsordning.

Prop. 2008/09:163

106 Skälen för regeringens bedömning: Regeringens samlade bedömning

baserat på såväl Energimyndighetens analys och förslag som remissinstansernas yttranden är att det i dagsläget inte är aktuellt att utvidga PFE även till icke-energiintensiva företag. Det kan också konstateras att det förslag till checkar för energikartläggning som lämnas i denna proposition i vart fall delvis kan anses fylla samma syfte som en utvidgning av PFE. Lagen om PFE behöver dock gås igenom för att klarlägga behov av anpassningar till följd av en situation där det kommer att finnas deltagande företag med delvis olika förutsättningar: sådana som har medverkat i en första programperiod och nu går in i en ny, respektive nytillkommande företag. Regeringen avser att ge Energimyndigheten i uppdrag att utreda dessa frågor och återkomma till regeringen med eventuella förslag till ändrad lagstiftning. Ett sådant lagförslag bör föreläggas riksdagen senast våren 2010.

Regeringen konstaterar att PFE har medgivits ett godkännande enligt EG:s statsstödsregler till och med år 2014. Från och med 2008 gäller nya riktlinjer för miljöstöd. De nya riktlinjerna ska tillämpas från och med år 2013. En dialog förs mellan regeringen och kommissionen om i vilken mån och på vilket sätt detta kan påverka förutsättningarna för det fortsatta arbetet inom PFE. Regeringens utgångspunkt är emellertid att programmet bör fortsätta med nuvarande huvudsakliga inriktning. Detta gäller dock under förutsättning att det kan säkerställas att nuvarande lag om PFE är förenlig med 2008 års riktlinjer för miljöstöd. Regeringen avser att lämna in en förnyad ansökan om godkännande av programmet enligt 2008 års riktlinjer för miljöstöd snarast möjligt under våren 2009.

Om Energimyndighetens analys enligt vad som angavs ovan leder till förslag till lagändringar, måste det säkerställas att även sådana ändringar – som kan förutses vara av mindre, lagteknisk karaktär – är förenliga med statsstödsriktlinjerna.

Regeringen bedömer att remissutfallet har visat att de lagtekniska frågorna kring miljöbalkens krav på energihushållning är komplexa och att en fördjupad konsekvensanalys krävs. Oaktat detta är det fortsatt av stor vikt att den tillsyn som utövas i enlighet med miljöbalkens krav i detta avseende i större utsträckning än i dag sker i enlighet med samma grundläggande synsätt i hela Sverige. Energimyndighetens analys har visat på en stor spridning i kraven som leder till en grad av osäkerhet för de berörda företagen som inte är acceptabel.

Mot denna bakgrund blir den tillsynsvägledande myndighetens roll central, för att säkerställa en ökad harmonisering i tänkesättet bland de tillsynsansvariga aktörerna. Energimyndigheten är sektorsansvarig myndighet för energifrågorna och besitter den främsta expertisen på detta område. Regeringens bedömning är att Energimyndigheten bör vara till-synsvägledande myndighet för energihushållningsfrågor enligt miljö-balken.

I dokument Regeringens proposition 2008/09:163 (sidor 102-108)