Framtiden och pågående förändringsarbete Utvecklingen inom unionens statistikområde går hela tiden framåt Utvecklingen inom unionens statistikområde går hela tiden framåt

och för närvarande pågår ett intensivt förändringsarbete. Det vik-tigaste för mitt arbete torde vara de föreslagna förändringarna i EU:s statistikförordning, vilka beskrivs i avsnitt 5.3.3. Som

11 Se föregående fotnot.

12 Artikel 8.

13 Artikel 11.1.

14 Artikel 11a.

15 Artikel 11b.2.

Gällande EU-rätt och den pågående utvecklingen SOU 2012:83

gick av inledningen till detta kapitel pågick när detta betänkande lämnades till tryck ännu det förändringsarbete som rör EU:s stati-stikförordning varför det inte helt går att avgöra vilka ändringar som kommer att beslutas. Men även övrigt pågående förändrings-arbete som kan vara av intresse för mitt förändrings-arbete beskrivs nedan.

Som bakgrund beskrivs dock inledningsvis två dokument som har lagt grunden för det förändringsarbete som nu är i full gång.

Det handlar om en vision för det kommande årtiondet (vilken be-handlas i avsnitt 5.3.1) och ett dokument om kvalitetsledning inom statistiken (5.3.2). Dessa dokument är av intresse, eftersom de ger en indikation på i vilken riktning statistiksamarbetet inom EU för närvarande utvecklas, vilket kan få betydelse för hur den nationella rätten ska utformas.

5.3.1 Vision för det kommande årtiondet

Europeiska kommissionen presenterade i augusti 2009 ett meddelande till Europaparlamentet och rådet om produktionsmetoden för EU-statistik: En vision för det kommande årtiondet (KOM (2009) 404 slutlig).

I dagsläget utvecklas, framställs och sprids den europeiska stati-stiken på grundval av enhetliga standarder och harmoniserade meto-der. De nationella statistikbyråerna i medlemsstaterna samlar in och framställer harmoniserade uppgifter, som Eurostat sedan samman-ställer för att få fram statistik på EU-nivå. Detta sker genom ett antal parallella processer, land för land och område för område, enligt den så kallade skorstensmodellen (se vidare avsnitt 4.6.1 för en be-skrivning av denna). Det här sättet att framställa statistik är emel-lertid enligt kommissionen inte längre helt anpassat efter de snabba förändringarna i omvärlden.

Meddelandet innehåller en vision för hur produktionsmetoden för den europeiska statistiken kan utvecklas. Det beskrivs hur den europeiska statistiken framställs i dag, med utgångspunkt i skorstens-modellen. Tanken bakom visionen är i korthet att söka samordna och standardisera den europeiska statistikproduktionen och att ut-nyttja arbetsdelning mellan olika länder där så är lämpligt. I princip handlar det om att på europeisk nivå, och samordnat mellan de olika ländernas statistikbyråer, genomföra samma typ av utveckling bort från skorstensmodellen som SCB på senare år har genomfört i Sverige (se avsnitt 4.6.1).

SOU 2012:83 Gällande EU-rätt och den pågående utvecklingen

När man beskriver den nya produktionsmodellen talar man om tre olika komponenter. Lagstiftning (som fastställer en minimi-nivå) och teknik (som ger bästa möjliga verktyg) samt en kompo-nent som tar vara på den kompetens och det kunnande som finns i systemet. Personal som lärt sig samma metoder är, menar man, den bästa förutsättningen för jämförbarhet. Det föreslås därför att en europeisk forsknings- och utbildningsanläggning för statistik ska skapas.

Som framgått är visionen för det kommande årtiondet nu några år gammal och en hel del av de idéer som förs fram i dokumentet har i dag omsatts i konkret utvecklingsarbete.

5.3.2 Mot en effektiv kvalitetsledning för den europeiska statistiken

Mot bakgrund av problemen med den grekiska statistiken och finanskrisen har kommissionen, som nämnts, utarbetat ett med-delande till Europaparlamentet och rådet – Mot en effektiv kvalitets-ledning för den europeiska statistiken (KOM (2011) 211 slutlig).

Inledningsvis anförs att syftet med meddelandet är att utforma en strategi som ska ge EU ett kvalitetsledningssystem för statistik.

Samordningen av den ekonomiska politiken måste förbättras genom mekanismer som säkrar hög kvalitet på de statistiska indikatorerna.

Statistiksystemet för offentliga finanser har inte räckt till för att reducera risken för att de uppgifter som rapporteras in till Eurostat inte håller tillräckligt hög kvalitet. För att åtgärda detta har kom-missionen framhållit behovet av att ge Eurostat utökade befogen-heter när det gäller statistiken över de offentliga finanserna. Rådet gav Eurostat dessa befogenheter i augusti 2010. Även effekterna av den ekonomiska krisen och finanskrisen har belyst behovet av att stärka strukturen för den ekonomiska styrningen för euroområdet och EU i sin helhet.

Om de uppgifter som medlemsstaterna lämnar inte är av till-räckligt hög kvalitet inverkar det givetvis negativt på den euro-peiska statistiken. För att förhindra att detta inträffar behövs en effektiv kvalitetsledning för ESS. Den ändrade produktionsmetoden för den europeiska statistiken kommer att gagna detta systemiska förhållningssätt till kvaliteten, eftersom den förväntas effektivisera hela produktionskedjan. Styrningen av ESS har förbättrats på senare

Gällande EU-rätt och den pågående utvecklingen SOU 2012:83

år, särskilt efter antagandet av riktlinjerna avseende europeisk stati-stik år 2005.

I samband med den senaste finanskrisen har det dock konsta-terats brister i den nuvarande statistikstyrningen. Det påverkar de nationella statistiksystemens, och hela det europeiska statistik-systemets, trovärdighet. Det finns därför starka skäl att förstärka den befintliga rättsliga grunden när det gäller ESS-medlemmarnas yrkesmässiga oberoende. Skäl finns också att successivt övergå från ett huvudsakligen korrigerande till ett förebyggande förhållnings-sätt i kvalitetsledningen av den europeiska statistiken överlag, och statistiken över de offentliga finanserna i synnerhet. Kommissionen kommer att vidta två typer av åtgärder: dels kraftfullare styrning av det europeiska statistiksystemet, dels förebyggande åtgärder för att kontrollera statistiken över de offentliga finanserna (inom ramen för förfarandet vid alltför stora underskott).

Kommissionen anger att den i enlighet med förpliktelserna i fördraget kommer att fortsätta att följa den strategi som läggs fram i meddelandet.

När det gäller den närmaste utvecklingen anger kommissionen vissa åtgärder. Dessa rör EU:s statistikförordning, riktlinjerna för europeisk statistik och beslut 97/281/EG om Eurostats institutio-nella uppgift. EU:s statistikförordning vill man ändra för att stärka bestämmelserna om ESS-medlemmarnas oberoende, att kräva att de nationella statistikbyråerna spelar en aktiv roll när det gäller att utforma kvalitetskraven för administrativa datakällor och att upp-rätta ett regelverk för utformning och genomförande av de nya åtagandena om att skapa förtroende för statistiken.

5.3.3 Föreslagna förändringar i EU:s statistikförordning Det grundläggande EU-regelverket om statistik är, som konsta-terats i avsnitt 5.2, EU:s statistikförordning. Inom EU pågår för närvarande ett arbete med att se över denna. Den 17 april 2012 antog kommissionen ett förslag till förordning om ändring i EU:s statistikförordning, KOM (2012) 167 slutlig. Samtliga medlems-stater gavs före slutet av maj tillfälle att lämna synpunkter på för-slaget. Kommissionens förslag skickades på bred remiss i Sverige, bl.a. till samtliga statistikansvariga myndigheter. Regeringen tog efter remissomgången fram en promemoria med Sveriges

prelimi-SOU 2012:83 Gällande EU-rätt och den pågående utvecklingen

nära ståndpunkt¹⁶. Enligt denna stödjer regeringen inriktningen i förslaget, men bedömer att vissa delar kan behöva modifieras efter-som de rör centrala principer för den svenska statsförvaltningen. En första diskussion rörande kommissionens förslag skedde i slutet av juni 2012. Förslaget har under våren och hösten 2012 behandlats i Europaparlamentet och rådet. Behandlingen var ännu inte avslutad när detta betänkande lämnades till tryck och följaktligen fanns inte heller något beslut om ändringar i EU:s statistikförordning. Vad jag har haft att förhålla mig till är därför det förslag som kommissionen lämnade i april 2012.

Nedan redogörs först mer översiktligt för innebörden av de före-slagna ändringarna. Därefter redogörs för dessa, artikel för artikel, och analyseras vilka förändringar i nationell rätt som dem kan komma att leda till om de antas. Sveriges invändningar mot förslaget, som de framkommer i den refererade faktapromemorian, redovisas i sam-band med respektive föreslagen förändring.

Förslaget i korthet

Genom förslaget till ändring av EU:s statistikförordning vill kom-missionen införa kraftfulla åtgärder för att garantera EU-stati-stikens kvalitet och trovärdighet. Huvudmålet med de föreslagna ändringarna är tudelat: dels att ytterligare stärka styrningen av ESS, för att skydda systemets trovärdighet, dels att möta behovet av till-förlitliga uppgifter som följer av den förstärkta samordningen av den ekonomiska politiken inom EU.

Förslaget har två huvudinriktningar:

1. att stärka de nationella statistikinstitutens (NSI:s), och särskilt respektive NSI:s myndighetschefs, oberoende ställning, och 2. en förpliktelse för medlemsstaterna att underteckna ”åtaganden

om att skapa förtroende för statistiken”, som på högsta politiska nivå bekräftar skyldigheten att fullt ut respektera riktlinjerna för europeisk statistik.

Förslagets fokus ligger alltså på NSI:s oberoende och i synnerhet en oberoende ställning för respektive NSI:s högsta chef. Chefen för en NSI måste utses enbart enligt yrkesmässiga kriterier (dvs.

16 Faktapromemoria 2011/12:FPM144 Förordning om europeisk statistik. Finansdeparte-mentet 2012-05-23.

Gällande EU-rätt och den pågående utvecklingen SOU 2012:83

utan några politiska motiv), i ett helt transparent förfarande och ska vara helt oberoende i sin yrkesutövning. Det betonas att chefen ska ha friheten att besluta om processer, statistiska metoder, stan-darder och förfaranden samt om statistikens innehåll och tidsplaner för offentliggöranden och publikationer vad gäller all europeisk statistik. Chefen (i Sverige SCB:s generaldirektör) bör dock inte bara ha stor självbestämmanderätt, utan bör även vara ansvarig för NSI:s resultat både vad gäller statistiska produkter och budget-genomförande.

Eurostats självständiga ställning, i egenskap av central samord-nare och övervakare av hela det europeiska statistiksystemet, under-stryks också i förslaget.

Förslagets andra huvudinriktning är att medlemsstaterna blir skyldiga att underteckna ”åtaganden om att skapa förtroende för statistiken”. Därmed förbinder de sig på högsta politiska nivå att fullt ut respektera riktlinjerna för europeisk statistik, bevara NSI:s oberoende och upprätta nationella ramverk för kvalitetssäkring.

Dessa åtaganden måste undertecknas av de nationella regeringarna och kontrasigneras av kommissionen.

Förslaget innehåller slutligen en rad bestämmelser som utökar och säkerställer statistikmyndigheternas tillgång till administrativa uppgifter som grund för framtagandet av europeisk statistik. Enligt förslaget bör NSI vid behov delta i beslut om utformning, utveck-ling och avslutande av administrativa register som kan användas vid framställningen av statistiska uppgifter.

Genom att fokusera på myndighetscheferna vid respektive NSI önskar kommissionen sätta minimistandarder för professionellt obe-roende. Sveriges NSI är SCB och med förslaget stärks dess roll i systemet, särskilt avseende samordning. Även SCB:s generaldirek-tör får med förslaget en starkare ställning. Mycket av det som krävs för att garantera chefernas professionella oberoende enligt förslaget finns redan i svensk rätt. Genom att stärka SCB:s samordnande roll, och myndighetens rätt att meddela föreskrifter, bör kommande EU-krav kunna uppfyllas.

En fråga som kan resas är om ett så decentraliserat system som det svenska kan uppfylla EU-rättens krav. Kommissionen föresprå-kar dock enligt vad som har framkommit vare sig ett centraliserat eller ett decentraliserat statistiksystem. Det ankommer på varje medlemsstat att själv bestämma hur den vill organisera sitt natio-nella statistiksystem. Fokus i förslaget ligger visserligen på NSI och dess myndighetschef, men handlar om dessas övergripande ansvar i