Frivilliga avtal och samhällsekonomisk effektivitet: en prin cipiell analys

Ett styrmedel som PFE innebär att ett ekonomiskt incitament (t.ex. en skatt på el) ersätts av en annan form av politisk styrning som i stället ställer krav på företagen att introducera systematiska rutiner för att identifiera – och genomföra – lönsamma energieffektiviseringsåtgärder. Glachant (1999) analyserar en liknande situation och konstaterar bl.a. att förekomsten av asymmetrisk information mellan företagen och myndigheterna hämmar effektiviteten hos frivilliga avtal (och stärker i stället argumentet för att använda ekonomiska styrmedel). ”Frivilliga avtal” fungerar bäst då det finns en ”gemensam osäkerhet” om de problem som ska lösas; alla inblan- dade aktörer har då lika starka incitament att vidta åtgärder för att minska osäker- heterna om exempelvis förekomsten av åtgärder och dessas kostnader. Om däremot företagen har ett tydligt informationsöverläge över myndigheterna om dessa frågor, är det mer kostnadseffektivt med ekonomiska styrmedel. Styrmedel såsom skatter har den fördelen att de ger företagen ett tydligt incitament att ”lyfta fram sina åt- gärdskostnader i strålkastarljuset”, dvs. genom sitt optimerande beteende som svar på t.ex. en energiskatt ”avslöjar” företaget vilka kostnader och potentialer för ener- gieffektivisering som det har. På så sätt kan problemet med asymmetrisk informa-

tion förbigås. Vid ett frivilligt avtal däremot, består statens informationsunderläge och riskerna för kostnadsineffektiviteter blir mer omfattande. Som antyds nedan finns det en betydande risk att sådana informationsasymmetrier har påverkat PFE:s effektivitet.

Detta talar för att det i program som PFE finns en tydlig risk för snålskjuts- åkarbeteende i den mening att åtgärder som genomförs för att leva upp till pro- grammets mål skulle ha genomförts även i frånvaro av programmet. Samtidigt visar också erfarenheterna att man inte ska underskatta betydelsen av beteende- och informationsmisslyckanden även inom relativt energiintensiva företag, även om förekomsten av sådana misslyckanden rimligen är betydligt mer omfattande hos företag med en liten energibudgetandel. Det går naturligtvis att ifrågasätta om det verkligen finns speciellt stora oidentifierade lönsamma energieffektiviseringsåtgär- der i energiintensiva företag (se t.ex. Ahnland, 2005, om LKABs energieffektivise- ringsarbete). En orsak till att det trots allt kan göra det är att dessa företag ofta är stora, och då kan problem med asymmetrisk information (t.ex. ’principal-agent’ problem) uppstå på företagsnivå. De ingenjörer som kan processen bäst kanske inte alltid har incitament att leta tillräckligt efter besparingar även om företagsledningen prioriterar denna fråga högt (se också avsnitt 2.3.3).

Många studier pekar på den flexibilitet i åtgärdsstrategier som frivilliga avtal erbjuder, dvs. de stipulerar sällan hur exempelvis ökad energieffektivisering ska åstadkommas utan endast att den skall åstadkommas. Detta gäller även PFE, och är en viktig egenskap som främjar kostnadseffektiviteten. Bizer (1999) menar dock att man inte bör överdriva denna egenskap, och påpekar bl.a. att även direkta re- gleringar/tillståndsprövningar ofta innebär ett betydande inslag av ”förhandlingar” där exempelvis hänsyn kan tas till företagets tekniska och ekonomiska situation. På så sätt kan man, enligt Bizer, hävda att skillnaden mellan många traditionella re- gleringar å den ena sidan och frivilliga avtal å den andra närmast är artificiell. Bi- zer (1999) ifrågasätter också – delvis på empiriska grunder – frivilliga avtals för- måga att främja teknisk utveckling och långsiktiga kostnadsreduceringar. Nedan i detta kapitel återkommer vi till en diskussion om miljöbalkens egenskaper och koppling till PFE (se avsnitt 5.5).

En relevant fråga för bedömningen av kostnadseffektiviteten hos företags- specifika frivilliga avtal är frågan om ”självselektion”. Endast de företag som fin- ner det meningsfullt att ingå ett avtal – och t.ex. gå med i PFE – väljer att göra det. Det är viktigt att förstå konsekvenserna för styrmedlets effektivitet av detta val. Figur 5.1 försöker illustrera några möjliga effekter med hjälp av ett exempel som är starkt inspirerat av PFE. Företagen i detta exempel betalar i utgångsläget en skatt (per kWh) på sin elanvändning. Staten introducerar nu ett program för ökad energi- effektivisering som går ut på att elskatten reduceras för de företag som ”frivilligt” väljer att införa ett energiledningssystem och således systematiskt arbeta för att kartlägga, identifiera och sedan genomföra elsparande åtgärder. Endast ”lönsam- ma” åtgärder med ett på förhand bestämt avkastningskrav måste genomföras. Detta avkastningskrav är i praktiken ofta lägre än det som företaget normalt tillämpar i sina investeringsbeslut (se avsnitt 5.4.3).

Den övre delen av Figur 5.1 rangordnar ett antal ”branschomspännande” energieffektiviseringsåtgärder efter kostnad (vertikal axel) och potential (horison- tell axel). Den vertikala axeln visar nettokostnaden för respektive åtgärd, dvs. de åtgärder som ligger under nollstrecket är företagsekonomiskt lönsamma även i frånvaro av skatter och/eller statlig stöd medan de åtgärder som ligger ovanför nollstrecket måste ha ett extra incitament för att komma till stånd. Alla företag betalar en likformig elskatt och ges då ett incitament att vidta även icke-

kommersiella åtgärder. Beroende på informationsbrister om kostnader och potenti- aler kommer dock inte alla kostnadseffektiva åtgärder (d.v.s. de som ”ligger” under nivån på elskatten) till stånd; i Figur 5.1 antas dessa vara representerade av de skuggade åtgärderna.

Figur 5.1: Illustration av självselektionsproblemet vid frivilliga avtal för energieffektivisering

Kronor per MWh

MWh 0

Energieffektiviseringsåtgärder i hela branschen rangordnade efter kostnader

Företag A: Låg elkostnadsandel

Företag B: Hög elkostnadsandel

Relativt liten erfarenhet av energieffektiviseringsarbete

Relativt omfattande erfarenhet av energieffektiviseringsarbete elskatt

Den nedre delen visar två av de företag som ingår i branschen, A och B. Företag A är ett företag med låg elkostnadsandel och i vilket således de historiska incitamen- ten att aktivt arbeta med energieffektivisering varit relativt måttliga. Samtidigt är det också rimligt att anta att den totala potentialen (mätt i MWh) är relativt låg eftersom företagets elförbrukning också är låg. I företag B å andra sidan är elkost- nadsandelen hög, och erfarenheterna av att identifiera och driva igenom energief- fektiviseringsåtgärder därför relativt omfattande. Eftersom elförbrukningen är hög kan man dock samtidigt tänka sig att den fysiska potentialen för omfattade elbespa- ringar också är relativt hög. På basis av detta resonemang är det rimligt att anta att av de icke-identifierade åtgärder som illustreras i Figur 5.1 kan de två med lägst kostnad men relativt låg potential hänföras till företag A. Det finns i detta företag relativt billiga men ej speciellt omfattande åtgärder som inte kommer till stånd trots det incitament som elskatten erbjuder. I Företag B kan man tänka sig att de billiga och enkla åtgärderna redan vidtagits men det kan fortfarande finnas en del dyrare åtgärder – kanske t.o.m. med hög besparingspotential – som elskatten inte lyckats stimulera fram. Detta illustreras i Figur 5.1 av den skuggade åtgärden till höger i diagrammet.

Antag nu att båda företagen erbjuds möjligheten att införa ett energiledning- system och samtidigt få en skattereduktion. Vi antar för enkelhets skull att energi- ledningsystemet innebär att alla oidentifierade (i Figur 5.1 skuggade) åtgärder kan identifieras och genomföras så länge som avkastningskravet är tillräckligt lågt (och således flera åtgärder även ovanför nollstrecket bedöms som lönsamma). Kommer detta styrmedel att främja en kostnadseffektiv energieffektivisering? Fördelen med elskatten är att den erbjuder en likformig ”prislapp” för alla företag i branschen och uppmuntrar på så sätt till en kostnadseffektiv fördelning, men nackdelen med skat- ten är att den inte i tillräcklig omfattning ”tvingar” alla företag att aktivt integrera energieffektivisering i det dagliga arbetet. Det senare kan dock energiledningssy- stemet bidra till, och på så sätt kan detta system också främja kostnadseffektivite- ten.

I praktiken väljer dock företagen själva om de vill gå med i programmet eller ej, och vilka som väljer att göra detta samt vilka som väljer att fortsätta betala skat- ten kan vara betydelsefullt ur effektivitetssynpunkt. Det troliga är att företag med hög elkostnadsandel – och således också höga absoluta elkostnader – i första hand väljer att gå med. Dessa företag har kort sagt mest att vinna på att undvika elskat- ten. I Figur 5.1 representeras denna ”grupp” av företag B. Företag A å den andra sidan har inga höga kostnader för elskatten och väljer troligen att fortsätta betala den. Ett problem med denna ”självselektion” är att de företag som har minst erfa- renhet av energieffektiviseringsarbete väljer att stå utanför; de billiga skuggade åtgärderna i Figur 5.1 kommer således inte att identifieras som ett resultat av sy- stemet. Å andra sidan är dessa åtgärders potential ganska liten så den totala effekti- vitetsförlusten behöver inta vara hög. Företag B kommer däremot att lära sig att identifiera den åtgärd som inte redan vidtagits; eftersom företaget har en hög elför- brukning kan denna åtgärd ha en relativt hög potential. Självselektionsproblemet består således främst i att hos de företag som väljer att stå utanför finns troligtvis relativt billiga – men ännu ej identifierade – åtgärder och dessa kommer således ej

heller att ”aktiveras”. Den totala kostnadsförlusten av detta utgör dock en empirisk fråga, och ingen sådan har veterligen utförts för PFE.50

5.4.3 Svensk industris elanvändning i ljuset av PFE och elskattereduk-