Fyra utgångspunkter

Fyra antaganden sätter ramen för undersökningen, såväl vad gäller urvalet av empiriskt material som avseende tolkningen av detsamma.

Det första antagandet är att principen om barnets bästa till sitt innehåll är obestämbar och öppen (jfr Freeman 2007: 9). Johanna Schiratzki, professor i rättsvetenskap, har uttryckt att vi helt enkelt inte vet vad barnets bästa är för något, men att alla upptänkliga aspekter av indi-videns liv i någon mening innefattas (Schiratzki 2005a: 52, 64). Vi har således att göra med ett öppet koncept (Schiratzki 2005a: 35).

Att så är fallet när det kommer till asylsökande barns rättigheter framkommer bland annat genom utlänningslagens formulering att

“barnets hälsa och utveckling samt barnets bästa i övrigt ska beaktas”

(UtlL 1:10). I förarbetena till samma lag står det uttryckligen att avväg-ningar mellan barnets bästa och andra samhällsintressen i sista hand måste ske i det enskilda ärendet för varje barn som berörs av beslutet (prop 1996/97:25: 248). Lagstiftarens intention med en sådan öppen formulering är att möjliggöra för rättsanvändaren att göra individu-ella bedömningar i varje ärende samt att ta hänsyn till värden som inte uttryckligen nämns i lagstiftningen (Peczenik 1995: 45).

Det andra antagandet i den föreliggande undersökningen är att barnets bästa är en normativ princip. Det vill säga att den ställer upp ett ideal, som syftar på den generella normen att barn ska respekteras och skyddas (jfr Peczenik 1995: 446f). I detta avseende kan barnets bästa-begreppet ses som en förlängning av likvärdighetsprincipen – alla individer, barn som vuxna, är lika mycket värda och de ska som lika värda behandlas. En ytterligare dimension av barnets bästa är att barn som beroende av vuxna, har specifika behov av särbehandling, på ett sätt som inte finns med andra maktrelationer. På en mer strukturell nivå fyller begreppet funktionen att tydliggöra och motverka ojämlikhet mellan ’gruppen barn’ och andra människor i samhället (jfr Mathiesen 2005: 122). I detta avseende kan barnets bästa ses som en förlängning av diskrimineringsförbudet. Resonemanget medför att det i barnets bästa-begreppet finns en dubbelhet: Barn ska behandlas som likvärdiga samhällsmedborgare och barn måste ibland särbehandlas på grund av den ojämlikhet som råder mellan barn och andra grupper i samhället.

I enskilda situationer innebär det faktum att barnets bästa är en princip en flexibilitet som är karakteristisk för alla principer. Till skillnad från regler, där det tydligt framgår vad som är korrekt och inte korrekt, finns det vid

genomförande av principer en utmaning i det faktum att de är något som inte rakt av kan brytas emot, eller fullt ut beaktas (jfr Peczenik 1995: 450).

Detta medför ett större tolkningsutrymme för den som har att använda principen, och kan även innebära att barnets bästa ibland får ge vika för andra samhälleliga ideal och intressen. Barnrättskonventio-nen öppnar upp för en sådan tolkning genom formuleringen att barnets bästa ska vara en (inte den) avgörande aspekt(en) av barnets bästa (se artikel 3). Emellertid ska barnets bästa alltid övervägas, vilket innebär flera saker, som att barn ska få möjlighet att komma till tals och få sin åsikt respekterad (jfr SOU 1997:116: 129). Hur den avvägning, som i dessa sammanhang måste ske mellan barnets bästa och andra samhälls-intressen, är förmodligen en av de svåraste frågorna med anknytning till barnets bästa. Sammantaget kan vi konstatera att principen om barnets bästa på många sätt är vagt och en fråga om prioriteringar.

Det tredje antagandet i rapporten är att tjänstemännen på Migra-tionsverket har ett handlingsutrymme. Detta begrepp kan användas för att belysa och förstå processer då innehållet i styrdokument används i myndighetsutövning (Lipsky 1981; Mathiesen 2005; Johansson 2007:

41ff; Schierenbeck 2003b: kap 1). När styrdokument omsätts i enskilda beslut finns alltid ett utrymme för tolkning, och det fylls med olika innehåll beroende på tjänstemannens förhållningssätt och attityder (Hydén 1998: 11,41; Hollander, Jacobsson och Sjöström 2000). Tjäns-temannens handlingsutrymme ökar om styrdokumenten är vaga medan det minskar om styrningen är precis. Därför är det särskilt viktigt att studera handlingsutrymmet när man är intresserad av öppna koncept som barnets bästa, eftersom dessa inte kan eller bör regleras i detalj.

En problematisering av handlingsutrymmet är viktigare idag än någon-sin tidigare mot bakgrund av såväl den ramlagstiftning och målstyrning vilken präglar dagens förvaltning som det faktum att det blir allt vanli-gare med behovsprövade beslut. Ser vi till prövningen av asylsökande barns ärenden är det fråga om både behovsprövade och målstyrda beslut – det är ett övergripande mål att barnets bästa genomsyrar processen, och asylbedömningen handlar i många fall om att bedöma människors framtida behov. Att bedöma människors behov av skydd mot förföljelse, eller andra flyktingliknande skäl, är ofta en mycket delikat fråga, som handlar om att förutse vad som kan tänkas hända med en person vid ett återvändande till ett land som hon eller han har tvingats lämna.

(Goodwin-Gill & Mc Adam 2007: 54).

Statsvetaren Isabell Shierenbeck gör en distinktion mellan två olika typer av tjänstemän. Dels en flexibel frontlinjebyråkrat för vilken handlings-utrymmet är tämligen oproblematiskt och dels en strikt regel-tillämpare som strävar efter att närmast maskinellt applicera regelverket på ett korrekt sätt – vilket gör att handlingsutrymmet för denna person blir ett problem. Denna typ av tjänsteman har som mål att “respektera lagar-nas giltighet och att använda dem utan annat syfte än lagstiftarens”

(Rothstein 1992: 52 med hänvisningar; jfr Weber 1971). För en flexibel tjänsteman, menar Schierenbeck, innebär handlingsutrymmet däremot att stor vikt läggs vid tolkning och motivering av besluten (Schieren-beck 2003a: 107; Lundquist 1992; Rothstein 1992:50).

Att tjänstemän har ett handlingsutrymme behöver inte betyda att de upplever att de har det, och/eller att de faktiskt utnyttjar sitt handlings-utrymme. En flexibel tjänsteman, som menar att handlingsutrymme är något positivt, kan agera på ett sätt som innebär en begränsning av handlingsutrymmet. En byråkratisk tjänsteman, som tar fasta på styr-dokuments ändamål och bokstav, kan mycket väl agera flexibelt. Även tjänstemännens förståelse av, samt förmåga och vilja att förverkliga barnets bästa har en betydelse av huruvida de begränsar sitt handlings-utrymme, agerar inom ramen för det, eller agerar bortom styrdokumen-tens ramar (jfr Lundquist 1992: 75).

Utöver tjänstemännens föreställningar om sin roll och sitt handlings-utrymme, har i rättssociologisk forskning poängterats att den position och de premisser utifrån vilka beslutsfattaren arbetar, är viktiga i för-ståelsen av de bedömningar som rätten ger utrymme för (Hydén 1998:

22f). Professorn i rättssociologi Håkan Hydén har i detta sammanhang fört fram behovet av en så kallad “inverterad rättsdogmatisk metod”, som föreliggande undersökning tar inspiration i. Denna metod innebär att man tar sin början i de rättsliga besluten och dess konsekvenser och

“nystar sedan baklänges till de normativa premisser som de facto har styrt avgörandet” (Hydén 1999: 15). I ljuset av dessa resonemang kan vi konstatera att innehållet i migrationspolitiken skapas i flera steg, från enskilda beslut till övergripande normer i samhället. Ser vi till asylsö-kande barn så är det enligt min mening viktigt att komma ihåg att de, redan från början, befinner sig i ett underläge i förhållande till de tjäns-temän som de möter. De är underordnade dels som icke-medborgare, dels som minderåriga och dels på grund av en okunskap vad gäller svensk utlänningslagstiftning (jfr Shierenbeck 2003a: 105).

Det fjärde antagandet är att “talet om” barnets bästa, i sitt samman-hang, är av relevans för den reella innebörden av begreppet. I asylpro-cessen utgörs sammanhanget av flera olika saker: dels av utlänningsrät-ten, dels av andra styr- och policydokument som sätter ramarna för det dagliga arbetet på Migrationsverket, och dels av handläggares och beslutsfattares föreställningar om vad som är “det bästa” för asylsö-kande barn. Den sista av de tre variablerna som påverkar rättsanvänd-ningen har en annan, mer svårgripbar karaktär än de två övriga. Icke desto mindre är det min ambition att fånga även denna variabel, i en diskussion om hur tjänstemän på Migrationsverket utnyttjar sitt hand-lingsutrymme. Samtal bland tjänstemän på Migrationsverket antas i detta sammanhang återspegla hur asylsökande barn faktiskt behandlas (jfr Hall 1997: kap 1; se också Schierenbeck 2003b: 58ff).

En kritisk läsare undrade hur jag som forskare vet att tjänstemän-nens berättelser om hur de agerar stämmer överens med deras faktiska handlande? Detta kan jag aldrig säkert veta, men genom ett brett empi-riskt material och genom närhet till fältet, varvat med litteraturstudier där andra forskare ger sina bilder av arbetet på Migrationsverket så menar jag att återkommande mönster av vad som faktiskt och påtagligt förekommer när människor genomgår asylprocessen i Sverige kan illus-treras. Sammanfattningsvis är således min uppgift att belysa vad som händer med barnets bästa när denna princip genomförs inom det hand-lingsutrymme som tjänstemän på Migrationsverket har att förvalta.