KAN VI DÅ SE NÅGRA SKILLNADER AVSEENDE ANDEL OANMÄLDA BESÖK MELLAN OLIKA NÄMNDTYPER?
23. HÄNDER DET I ER KOMMUN ATT POLITISKA HÄNSYN PÅVERKAR TILLSYNEN NÄR DET GÄLLER REGELEFTERLEVNAD?
Antal Andel av svarande (%)
Nej 95 73,6
Ja 34 26,4
Tabell 2.33: Politiska hänsyn påverkar tillsynen när det gäller regelefterlevnad?
Källa: EMT-enkäten.
minskningen relativt liten och andelen som upplever politiska hänsyn fortfarande anmärkningsvärt hög. Det innebär att villkoren för verksamheter riskerar att vara olika i olika kommuner vilket ger en dålig rättssäkerhet. Vid en presentation9 av enkätresultaten kommenterade en kommunal miljöchef detta med att plan- och byggnadslagen ger ett mycket större utrymme för ekonomisk hänsyn än vad miljöbalken ger. I de kommuner där bygg- och miljöärenden behandlas inom samma nämnd och/eller förvaltning finns en risk att en ”plan- och byggkultur” smittar av sig på miljöärenden. Om detta påstående
stämmer medför det att förekomsten av politisk påverkan kan misstänkas vara större i kommuner där miljöärenden behandlas tillsammans med bygg- och planärenden (i samma nämnd). För att se hur politisk påverkan varierar mellan olika nämndtyper sammanställde vi nedanstående tabell: Politiskt organ Nämnd där bygg- miljö och/eller plan- ärenden ingår Miljö- och hälso- skydds- nämnd Nämnd där miljö ingår tillsammans med räddning eller fastighets- ärenden eller teknik Kommun- styrelsen eller kommun- styrelse- utskott Annan nämnd Total Politisk hänsyn påverkar tillsynen vad gäller regel- efter- levnad Nej Antal 46 26 4 4 13 93 % 68,7 % 86,7 % 80,0 % 100 % 61,9 % 73,2 % Ja Antal 21 4 1 0 8 34 % 31,3 % 13,3 % 20,0 % 0 % 38,1 % 26,8 % Total Antal 67 30 5 4 21 127 % 100 % 100 % 100 % 100 % 100 % 100 %
Tabell 2.34: Förekomst av politisk hänsyn bland olika nämndtyper. Källa: EMT-enkäten.
Tabellen ovan visar att det endast finns fem respektive fyra svarande i kategorierna ”Nämnd där miljö ingår tillsammans med räddning eller fastighetsärenden eller teknik” samt ”Kommunstyrelsen eller kommunstyrelseutskott”. Då det är svårt att dra slutsatser
ärenden ingår” samt ”Annan nämnd” har 31,3 % (±11 %) respektive 38,1 % (±21 %). Detta stärker bl.a. vad som sagts ovan om riskerna med att bygg- och plankulturen smittar av sig på miljötillsynen. Naturligtvis kan det finnas andra förklaringar till dessa
skillnader. Skillnaderna i förekomst av politisk hänsyn vad gäller regelefterlevnad mellan nämndtyperna är dock inte statistiskt signifikanta (konfidensintervallen överlappar varandra) varför vi ska vara försiktiga med att dra slutsatser från denna data.
Motsvarande argument om sammanblandning av miljö- och byggfrågor kan göras vad gäller kommuners förvaltningsorganisation. Kommunala miljöchefer som EMT varit i kontakt med och vår referensgrupp har påpekat vikten av en stark chef för miljötillsynen på kommunal förvaltningsnivå som kan hålla en rågång mellan politik och myndighets- utövning under miljöbalken. En bidragande faktor till en stark ställning för miljöchefen i miljöfrågor kan tänkas vara en fristående miljö- och hälsoskyddsförvaltning. Låt oss se hur förekomsten av politiska hänsyn fördelar sig mellan olika typer av förvaltnings- organisationer: Förvaltningstyp Förvaltn där bygg- miljö och/eller plan- ärenden ingår Miljö- och hälso- skydds- förvaltn Förvaltn där miljö ingår tillsammans med räddning eller fastighets- ärenden eller teknik Kommun- ledningen Annan förvaltn Total Politisk hänsyn påverkar tillsynen vad gäller regel- efter- levnad Nej Antal 31 21 7 2 18 79 % 67,4 % 87,5 % 58,3 % 100 % 75,0 % 73,1 % Ja Antal 15 3 5 0 6 29 % 32,6 % 12,5 % 41,7 % 0 % 25,0 % 26,9 % Total Antal 46 24 12 2 24 108 % 100 % 100 % 100 % 100 % 100 % 100 %
Tabell 2.35: Förekomst av politisk hänsyn bland olika förvaltningstyper. Källa: EMT-enkäten.
Tabellen ovan visar i princip samma bild som motsvarande tabell över politisk orga- nisation där en separat miljö- och hälsoskyddsförvaltning visar en lägre benägenhet till politisk hänsyn än övriga förvaltningskategorier (undantag kommunledningen som vi bortser från på grund av det lilla antalet svarande i denna kategori). Det bör påpekas att riktningen på kausaliteten mellan politisk påverkan och nämnd- och förvaltningstyp inte är uppenbar. Ett alternativ kan vara att kommuner med en kultur som saknar politisk påverkan på tillsynen över regelefterlevnad tenderar att behålla en separat miljö- och hälsoskyddsnämnd (förvaltning). Ett annat alternativ är att de kommuner som har en
Under senare år har ett flertal miljöförbund och ett antal andra formella samarbeten i miljötillsyn mellan kommuner bildats. En möjlig konsekvens av sådana samarbeten är att det blir svårare för politiker i en kommun att påverka hur den gemensamma tillsynen av regelefterlevnad utförs i den gemensamma organisationen. Vi kan inte påvisa någon statistiskt signifikant skillnad i frekvens av politisk påverkan på tillsynen vad gäller regel- efterlevnad mellan kommuner med respektive utan formellt samarbete. Detta kan vara en konsekvens av att ett (för) litet statistiskt underlag (av 18 identifierade formella sam- arbeten har endast tio av dessa svarat på enkäten).
Under forskningsprogrammets gång har vi fått indikationer på att vissa kommunala miljö- chefer känner en stark frustration över politisk inblandning i miljötillsynsverksamheten. Vi har tidigare visat att 44 % av våra respondenter önskar en högre grad av statlig styrning. Teoretiskt skulle en ökad statlig styrning av miljötillsynen kunna stärka den lokala miljöchefens ställning gentemot den politiska kommunala ledningen. För att under- söka om önskemål om mer statlig styrning sammanfaller med förekomsten av politisk påverkan konstruerade vi nedanstående tabell:
Önskvärt med högre grad av statlig styrning
Ja Nej Total
Politisk hänsyn påverkar tillsynen vad gäller regel- efterlevnad Nej Antal 30 56 86 % 34,9 % 65,1 % 100 % Ja Antal 23 10 33 % 69,7 % 30,3 % 100 % Total Antal 53 66 119 % 44,5 % 55,5 % 100 %
Tabell 2.36: Samband mellan önskemål om högre grad av statlig styrning och politisk hänsyn vid tillsyn
av regelefterlevnad. Källa: EMT-enkäten.
Tabell 2.36 visar att av de kommuner som svarar att politisk hänsyn inte påverkar till- synen vad gäller regelefterlevnad vill ca 35 % ha en högre grad av statlig styrning medan resterande 65 % inte vill ha det. Av de kommuner som svarar att politisk hänsyn påverkar tillsynen vad gäller regelefterlevnad är förhållandet i princip det motsatta, dvs.70 % vill ha mer statlig styrning medan 30 % inte vill detta. Detta förhållande tyder på ett starkt
“Olika sorters tillsynsprojekt som politikerna initierar. När möjlighet till tolkning ges i lagstiftningen kan utslaget bli olika beroende på den politiska majoritetens inställning.”
”Resursbrist, vissa verksamhetsutövare ska ‘strykas medhårs’.” “Ekonomiska, näringslivspolitiska intressen påverkar.”
“Liten kommun – ‘alla känner alla’. Ekonomiska svårigheter med ibland risk för att en orts kanske enda arbetsgivare hotas gör att politiken kan vackla.”
”Starka diskussioner när det gäller lantbrukstillsyn. Inga politiska ambitioner att arbeta med vissa saker, t.ex. strandskydd, man vill politiskt sätta sig över gällande regelsystem.”
“Det förekommer att verksamheter kontaktar politiker eller näringslivs- avdelningen för att ifrågasätta de krav vi ställt eller för att försöka undanröja krav, eller hävdar att vi inte är företagsvänliga, vilket kommunpolitikerna vill vara.”
”Nämnden prioriterar vissa områden och nedprioriterar andra (lantbruk m.m).” ”Ja personalresurser styrs via kommunstyrelsens beslut.”
”Politikerna vill att vi ska vara mer smidiga och tillmötesgående”
”Resursbrist gör att vi måste prioritera debiterbar tillsyn. Dåligt stöd för tillsyn av enskilda avlopp. Politiken tillåts dock inte påverka själva tillsynen, miljö- insp[ektörer] har hög integritet.”
”Närheten till berörda kollegor. – Snällare krav/tidsperspektiv mot kommunala verksamheter.”
”Vid vissa ”känsliga” ärenden som beslutas om på nämndnivå, kan ”en bredare politisk bedömning” göras.”
”Det är mycket ovanligt. Det har dock hänt att politiskt mycket viktiga områden blir svåra att hantera i synnerhet precis före val och precis efter val.”
”Det är en liten kommun så en viss hänsyn (politisk) måste alltid beaktas.” ”Svårare att ha tillsyn på egna verksamheter då fastighet, va [vatten och avlopp], renhållning, gata och park, bygg, plan, miljö ligger inom samma verksamhet. Sambygg.”
”Politiker finns i nämnden som tittar ur näringspolitisk synvinkel.”
”Politiska hänsyn påverkar hur snabbt man går framåt med krav på åtgärder. Drar ut på tiden. Kan också bidra till mer tillåtande beslutsformuleringar.” ”Prioriteringar och bortprioriteringar vid antagande av årlig tillsynsplan.” ”Ofta får vi (tillsynssidan) styrningar från politiskt håll att ”se mellan fingrarna” -> vi får inte jaga bort företagen (många som kommer är s k. Lycksökare)”
”Kommunstyrelsens chefer sätter vår lön och är till och från missnöjda med krav, åtalsanmälningar, förbud mm och straffar med fryst lön! = jäv…”
påverkan gäller utformningen av tillsynsplanen (t.ex. prioriteringar av olika tillsyns- områden) vilket i sig inte behöver avvika från andemeningen i 12 kap. § 32 regerings- formen. Nämnden är trots allt den myndighet som är ansvarig för utformningen av den kommunala tillsynen under miljöbalken.
2.6 Sammanfattning
Denna studie syftade till att ge en karaktärisering av svenska kommunala nämnders operativa miljötillsyn enligt miljöbalken med fokus på vissa ekonomiska och organisatoriska förutsättningar samt lednings- och arbetsmetodfrågor.
Första delen av analysen fokuserade på tillsynens förutsättningar i termer av tillsyns- behov, tillgängliga resurser, kostnadstäckningskrav och yrkeserfarenhet där vi fann följande:
Vi kan se att mängden verksamheter som omfattas av tillsyn varierar stort mellan kommuner. Turism- och besöksnäringskommuner, glesbygdskommuner och varuproducerande kommuner tenderar att ha en i genomsnitt större förekomst av verksamheter som omfattas av tillsyn per 1000 invånare. Detta kan få
konsekvenser för finansieringen av tillsynen, speciellt om den kommer från kommunala skattemedel.
Vidare kan vi se en stor variation på storleken av kommunala miljökontor i termer av antalet faktiska årsarbetare av miljö- och hälsoskyddsinspektörer mellan 0,5 till 101. Vi kan inte se några statistiskt signifikanta skillnader mellan kommungruppernas medelvärden av antal faktiska årsarbetare av miljö- och hälsoskyddsinspektörer per verksamheter under tillsyn. Vi har alltså svårt att förklara varför vissa kommuner har många inspektörer per verksamhet medan andra har färre.
Politiska kostnadstäckningskrav förefaller att i vissa fall minska miljö- förvaltningens möjligheter att arbeta mot miljömålen, använda bästa tillsyns- metod och utföra händelsestyrd tillsyn. Däremot förefaller kraven öka möjlig- heterna att utföra planerad tillsyn. Även om ungefär hälften av respondenterna menar att kraven inte påverkar deras tillsynsarbete enligt ovanstående fråge- ställningar så verkar kraven kunna utgöra en viss styreffekt av tillsynen. Denna tendens är i linje med Johannesson & Johansson (2000, s. 108), vilka påpekar att fattiga kommuner kan komma ”… att nedprioritera sådan tillsyn som är svår att få självförsörjande.”
m.m.. Svaren på enkäten visar också på en stor variation i tillsynsfrekvenser mellan olika kommuner.
Enligt enkätdata är andelen händelsestyrda tillsynsbesök i genomsnitt 29 % samtidigt som det finns en mycket stor variation mellan kommuner. Större kommuner har en tendens att ha en mindre andel händelsestyrda tillsynsbesök. När det gäller andelen oanmälda tillsynsbesök ger enkätsvaren ett genomsnitt på 16 % mot tidigare 34 % vilket tyder på en trend mot färre oanmälda och fler föranmälda tillsynsbesök – en mjukare inspektionsstil. Enkätsvaren visade vidare att andelarna (av total tillsyn) för systemtillsyn, detaljtillsyn, information och råd samt övrig tillsyn var 34 %, 40 %, 15 % samt 11 %. Även här var variationen mellan kommunerna kraftig. Detta tyder på en utveckling mot mer systemtillsyn. 40 % av de svarande kommunerna anger att de inte har något mått/indikator på
utfallet av tillsynen. Bland resterande svarande kommuner finns många olika mått representerade och det finns inget gemensamt mått för jämförelser mellan kommuner. Många av måtten mäter insatta tillsynsresurser (aktivitetsmått) sna- rare än utfallet av tillsynen. Det förekommer dock mått som reflekterar tillsynens utfall. De ärendehanteringssystem som används på kommunala miljökontor är inte anpassade för analys vilket gör det svårt för förvaltningarna att på ett enkelt och resurssnålt sätt ta fram lämpliga nyckeltal. Vidare är de kommunala ärende- hanteringssystemen olika och kommunicerar inte med varandra vilket omöjliggör en konsistent och effektiv rapportering av nyckeltal till tillsynsvägledande myndigheter.
Våra enkätdata visar att det finns en mycket stor spridning mellan olika
kommunala tillsynsmyndigheters benägenhet att använda formell uppföljning av avvikelser från miljöbalken i form av förelägganden, MSA samt åtals-
anmälningar. Data indikerar också att fristående miljö- och hälsoskyddsnämnder har en större benägenhet att använda sig av förelägganden än övriga nämndtyper. Tredje och fjärde delarna av undersökningen analyserade statligt stöd, styrning och vägledning samt politisk påverkan. Huvudresultaten var här:
Nästan alla våra respondenter vill ha checklistor och vägledning från centralt håll medan nästan hälften vill ha en högre grad av statlig styrning av tillsynen. Detta indikerar att tillsynen är ett svårt och problematiskt område.
Våra data indikerar att förekomsten av politisk påverkan av tillsynen av regel- efterlevnad är mindre i kommuner som har en fristående miljö- och hälsoskydds- nämnd och en separat miljö- och hälsoskyddsförvaltning. Det finns en avsevärt större andel miljöchefer som vill ha mer statlig styrning i de kommuner där politisk påverkan av tillsynen av regelefterlevnad upplevs förekomma än i de kommuner där sådan påverkan inte förekommer.
Slutsatsen av vår undersökning är att variationen i tillsynens omfattning, inriktning och utförande är stor mellan kommuner och att tillsynen påverkas av faktorer som
2.7 Referenser
Bengtsson, M., 2004, ”Genomförande av tillsyn enligt miljöbalken. En intervjustudie om kommunala miljö- och hälsoskyddsinspektörers arbete vid inspektioner”,
Naturvårdsverket Rapport 5369.
Jacobsson, A., och H. Källmén, 2012, “Kommunal miljötillsyn – analys av en enkät till kommunala miljöchefer”, manuskript, Nationalekonomiska institutionen, Stockholms universitet och Stad, Centrum för psykiatriforskning, Karolinska institutet SLSO.
Johannesson, M., S.O. Hansson, C. Rudén och M. Wingborg, 1999, “Risk Management – the Swedish Way(s)”, Journal of Environmental Management 57, 267-281.
Johannesson M., och J. Johansson, 2000, ”Att granska sig själv. En ESO-rapport om den kommunala miljötillsynen”, Ds 2000:67, Finansdepartementet.
Naturvårdsverket, 2001, ”Operativ tillsyn. Handbok för Tillsynsmyndigheten”, handbok 2001:4.
Naturvårdsverket, 2012, ”Tillsyn enligt miljöbalken – möjligheter till utveckling och förbättring”, ärende nr NV-01466-12.
Naturvårdsverket, 120814, http://www.naturvardsverket.se/Start/Lagar-och-
styrning/Tillsyn-och-egenkontroll/Att-bedriva-operativ-tillsyn/Tillsynsmetoder-och- inspektorens-roll/, datum för nedladdning 120814.